以轮船招商局为例略论“官督”对中国早期工业企业的影响
张随义（江苏省邳州市宿阳山高级中学，江苏，徐州，221300）
摘  要：近代工业企业“官督”行为是影响企业治理的重要因素。晚清政府通过对企业经营项目审批权、人事任免权和账目稽查权的控制，对近代企业治理产生了正反两方面的影响。政府在为近代企业发展提供多种政策便利的同时，也造成企业产权关系模糊和法人地位的丧失，因而不仅影响了近代企业治理成效，也要为中国失去早期工业化的宝贵时机承担责任。本文以轮船招商局为例，简略分析“官督”对中国早期工业企业产生的影响。
关键词：近代工业企业；官督；轮船招商局

中国近代工业企业的产生，除了个别的为官办以外，基本上采取了商办和官督商办两种形式，而官督商办占有举足轻重的地位。从19世纪70年代到1903年，以官督商办形式先后创办的近代工业企业已有40余家。所谓官督商办，根据李鸿章在筹办第一个官督商办企业——轮船招商局时所作的说明，即“由官总其大纲，察其利病”，而听商“自立条议”，亦即他后来所说的“商为承办”，“官为维持”。[1]“商为承办”，即企业的资本由商筹集；而“官为维持”，则是由官为企业的经营提供商机。因为商出资本，所以“自立条议”；因为官有权势，所以“总其大纲”。对清政府来说，“官督”就是企业经营活动要全部置于官方的保护、扶持和监督控制之下，而经营活动由官方认可的商人出面经营。
为解决漕粮北运的问题，1872年，北洋大臣李鸿章创办了轮船招商局，这标志着近代民用企业弛禁。招商局的创办是在官府直接控制、庇护下，利用上海租界文化环境优势、华人商股实现的，并由此确立官督商办的经营体制。[2]总督李鸿章在创建轮船招商局中的作用主要体现在筹集资金、获得漕粮运输专利权、争取免税、任命经营人员，以及保护公司及其经营者免受敌对派系官僚的攻击等方面。在此过程中，“官督”主要体现在官方严格控制和掌握企业经营项目的审批权，对企业高层管理人员的控制和任免权，对企业经营账目的审计稽查权等。在此过程中，“官督”对轮船招商局起到了积极的影响，如发现和任命了一批经营管理人才，发现和惩治了一批腐败人员等。但由于“官督”带有浓厚的官僚色彩，其负面影响也是显而易见的。
一、“官督”在轮船招商局中所起的积极效应
近代企业在当时刚刚开始出现，为数不多。更重要的是，由于半殖民地半封建社会的恶劣社会环境，私人创办企业不仅要受到外国资本主义的排斥和倾轧，而且还要遭到封建守旧势力的阻挠，各级地方官吏豪绅的盘剥和捐税的苛扰，也使其难以负担和抵御。而由政府出面创办近代企业，则可减少若干阻力，甚至取得某些优惠待遇。所以，商人希望通过这种“官督”方式，获得官方的庇荫，以便争取单纯依靠本身力量所难以获取的利益。“官督”对轮船招商局所起的积极效应主要体现在以下方面。
第一、通过垫借官款、直接投资等方式给予招商局资金支持。在近代早期工业企业的兴办过程中，官督商办企业虽是“商为承办”，但在开办的时候很多企业仍由官方垫借全部或一部分的开办经费。轮船招商局在其存在的头十年和政府共达成了四笔主要借款：1872年由李鸿章从直隶练饷中提取的招商局开办费13.5万两；1876年由李鸿章从直隶、江苏、浙江和天津海关调拨来的，援助该局应付因八月风潮和接着发生的国际危机而带来的业务损失45万两；1876年由李鸿章借给的用于购买江轮的20万两左右；1877年由沈葆桢担保援助购买旗昌轮船公司的100万两。[3]到1877年，招商局对政府的负债总额达到192.8万两。另外，为了使公司得以进行，李鸿章把他的私人资金5万两委托给朱其昂（作为启动资金）。[4]这些款项都是借与该局，直率的说就是息存于该局的。
第二、官方对企业进行监督，及时发现并惩治企业中的腐败行为，有助于企业的治理。如徐润担任轮船招商局会办期间，因挪用公款事发，被勒令退赔，以至于“家业荡然，生机尽矣”。1883年夏秋，上海十八九家钱庄因印度支那的局势而倒闭。徐润曾借轮船招商局资金用于他私人的商业投机，这些钱庄的倒闭是他“借”给上海宝源祥地产公司的162256两款项不能收回。徐尽力偿还了他所短缺款项的88230两，并要求鉴于他对招商局的杰出贡献而免去剩余的欠账。但是盛宣怀已经向该局的监护人李鸿章递交了控告徐润的金融犯规行为的诉状。最后徐把地契和其他债券抵押给招商局，同时为保全面子而以病辞职。[5]
第三、官方通过给以专利、营业特权以及减免税收、津贴、缓息等方面的优惠待遇，提高企业的市场竞争力。在招商局创办之初，李鸿章就一直强调“事体重大，有裨国计民生，故须官为扶持，并酌借官帑以助商力之不足”。[6]招商局从开办之日起，就享有承运漕粮的特权，以后又享有承运各省官物的特权。在津贴、缓息、免息等方面，轮船招商局从一开始就在漕运水脚上得到政府的巨额津贴。最初清政府给招商局的漕运运费为每石0.561两，这个数目，大大超过了当时轮运的实际运费。[7]半垄断性的运漕特权是公司一开始就获得的，另外官方的支持还体现在1877-1899年使公司受益的免税特权，这些在该局的成功中是一个重要的因素。[8]
二、“官督”在轮船招商局中所起的消极效应
政府“扶助”势力薄弱的私人资本，从而开创中国早期的工业企业，在这个过程中可谓功不可没。然而“官督”对企业治理的不利影响也是显而易见的。
首先，“官督”模糊了企业的产权关系，使近代企业治理结构混乱。产权即财产权利，是指人们对物的使用所引起的相互关系，其本质之一就是与财产有关的具有排他性的权利，这意味着特定的权利只能有一个主体。实际上，官督商办企业将整个企业运作机制纳入到清朝统治者阶级的利益的背景之下，模糊了经营权与所有权的关系，政企合一的模式必然导致官权与经营权的结合。从官方和企业的关系来说，政府只有通过合理的法规政策确保企业有良好的条件和适宜的环境，根据企业的规模和收益制定完备的税则，才能从企业获得取之不竭的利益。在“官督”的总体框架下，近代早期工业企业活动整体上受制于政治权力的制约，企业的决策权难以操于真正关心企业命运的股东大会或者董事会之手。如在轮船招商局中，唐廷枢于1873年至1884年就一直以官员和经理双重身份主政招商局，他首先是李鸿章推荐由朝廷下令任职的“总办”；同时又是股东代表，这样就成为集“官派经理”和“买办商人”于一身的大股东。其后，盛宣怀担任招商局“督办”时，同时也是天津海关道“道台”。在这种情况下，标志企业基本产权特征的所有权和使用权难以区分，企业经营乃至利润分配受到官方干预也就不可避免。轮船招商局的财力被直接用于李鸿章对军事力量的援助，如1880年7月，李挪用招商局预期从漕运中赚得的100万两，去支付李将从英国为他的北洋舰队购置的军舰的款项。1891年，该局的资金又被用来支持李鸿章在上海建立一个新式纺织厂的尝试。[9]除此之外，还有官方的勒索。轮船招商局所得到的官方援助必须与官方的勒索相平衡。如1894年慈禧太后60寿辰，“朝贺费”由招商局进贡5万两，由它的“商董”进贡5万多两。在中日战争期间，户部又向招商局息“借”了37.5万两。[10]
其次，官方通过其掌握的对企业督查控制的权力，加剧了政府官员在企业中恣意安插亲信和营私舞弊的行为。例如任人唯亲。朱其昂与其进入轮船招商局的弟弟合作、盛宣怀和李鸿章的亲属加入该局等。由于权利和责任的界线混乱，共同的图谋使亲戚或同乡之间能够经常包庇违法的行为。从1893年盛宣怀委派施紫卿负责汉口分局起，施家的5名成员轮流执掌这一职位，同时还有一位施家成员担任该局的一名会办。公司职员的官方联系使他们卷巨款潜逃成为可能。如1927年国民政府派遣的调查团揭露了汉口分局保存了两套账册：一套是根据它向总局编制报表的，另一套则是供分局商董私下使用的。许多手段被用来骗取总局的资金，1911和1925年之间，货币的串换算成两的官方兑换率停留在0.68，而汉口当地兑换率在0.3585和0.55之间，汉口分局通过按照官方兑换率向总局报告其全部业务，从中赚到21万两左右的银子。[11]
最后，“官督”模糊了官与商各自不同的管理职能，加深了官商之间的隔阂和矛盾，最终阻碍的不仅是近代工业企业治理水平的提高，而且影响了中国早期工业化的进程。尽管官方不断强调“官督”在企业治理中的意义全在“扶助”“扶持”和“保护”上，也确实为企业提供了一些资金和政策上的便利，但是毕竟官商各自追求的利益目标相去甚远。在官督商办企业中，实际上存在着多种力量的结合。这种结合同时又体现了官督商办企业中官商的矛盾和斗争。既有相互利用，当然也就产生相互矛盾。从19世纪八、九十年代开始，近代企业中的官商矛盾便日益激化。官权以“督办”的霸主身份在企业中横行无忌，假公济私，财势两足，更加“有强权无公理”。[12]郑观应曾感叹道“轮船招商开平矿，创自商人尽商股……办有成效倏变更，官夺商权难自主……名为保商实剥商，官督商办势如虎”[13]。而轮船招商局最终也“愈发陷入困境，每年债息高达数十万两，完全无力还付。船舶破旧，栈房失修，面临破产的边缘”。[12]
    从以上论述可以看出，“官督”在近代工业企业创办的过程中确实起到过积极作用。但“官督”的行政行为在客观上不仅不能推动近代工业企业的发展，相反却阻碍了其正常的运行。在官方的过度干预下，官僚作风替代了科学的管理，从而延误了中国近代企业步入工业化的时机。

注  释：
[1]李鸿章.李文忠公全书[M].译署函稿.第1卷,第30卷.商务印书馆，1921.
[2] 罗苏文.轮船招商局官督商办经营体制形成的原因及影响[J].史林，2008，2.
[3]转引自费维凯.中国早期工业化——盛宣怀和官督商办企业[M].中国社会科学出版社，2002，1-168.
[4]费维凯前引书，第127页.
[5]转引自费维凯前引书，第144-145页.
[6] 李鸿章.李文忠公全书:奏稿.第36卷[M].商务印书馆，1921.
[7]白冶钢.论近代中国官督商办企业中的官商关系[J].网络财富，2009，5.
[8]转引自费维凯前引书，第214页.
[9]转引自费维凯前引书，第202-203页.
[10]转引自费维凯前引书，第221页.
[11]转引自费维凯前引书，第186-187页.
[12] 胡勇华.论“官督”对近代早期工业企业治理的影响[J].武汉大学学报，2004，1.
[13]夏东元.郑观应集:上册[M].上海:上海人民出版社,1992.