快速城镇化进程中拆迁户权益保护研究_时代人物智库

随着城镇化进程的加快和城镇质量不断提升，拆迁问题随之而来。拆迁过程中涉及到政府、开发商、拆迁户等相关主体的利益博弈。拆迁户与其他利益主体的博弈中总是处于弱势地位，其权益极易受到损害。作为湖南省新型城镇化的试点城市，湘乡市极具代表性。本文运用博弈分析模型，全面分析拆迁户权益受损及其原因，在此基础上提出保障拆迁户权益的政策建议。

2014年，国家《新型城镇化发展规划（2014-2020）》强调在城镇化过程中，应该要以人为本，注重城镇化质量。根据国家统计局数据显示，2017年我国城镇化率已经达到58.5%，进入快速城镇化阶段。城镇化的快速推进加大了土地的需求量，使得拆迁成为必不可少的环节之一。同时拆迁工作涉及的区域也越来越广，拆迁工作不仅包括城市内部的旧城改造、棚户区改造还有对城市周边的农村征地和拆迁，大量的拆迁户会离开他们原来的居住地，由此引发了一系列拆迁户与政府和开发商之间的利益冲突问题，引起了社会的高度重视。然而由于拆迁户相对于政府和开发商处于弱势地位，在政府、开发商、拆迁户三者的利益冲突对抗中，利益分配会更加倾向于政府和开发商，最终拆迁户的权益难以保障。如何实现效率与公平的兼顾，维护弱势拆迁户的权益，构建一个城市经济发展与拆迁户生活改善的同步进行的拆迁补偿体系和拆迁安置体系则成为一个迫切需要解决的问题。

拆迁户利益主要包括财产利益和社会保障利益。财产利益是指政府在征地过程中对拆迁户的土地及其附属设施、物质造成损害的补偿安置，主要包含征地补偿利益和房屋拆迁补偿利益。征地补偿利益是指土地补偿费和安置补助费，主要是针对农用地上青苗和附属设施包干补偿以及药材、果树、苗木搬迁带来的费用。房屋拆迁补偿利益是指拆迁户可以根据自己的情况选择住房货币安置补贴，即政府给予与原有房屋市价对等的货币补偿，或者选择重建宅基地安置，即政府在城区补贴一块对等的宅基地，拆迁户可以在其上建造房屋来满足自己的需求。在拆迁过程中除了本来的居民外，还有部分拆迁户会从农民转换为城市的新居民，社会保障利益是指这部分农转非的居民因拆迁而进入城市、居住在城市，享受其带来的生活环境改善和生活水平提升的隐形利益,并且政府将会对这部分群体按照规定纳入城镇就业服务和社会保障体系,使得他们长远生计有保障。

地方政府的利益包括地方政府经济利益、地方政府官员私人利益和地方政府官员政治晋升利益。地方政府经济利益是指政府通过拆迁使得预算外财政收入增加，地方GDP上升。在我国，政府代表国家垄断城市土地资源，只能由政府将土地使用权出让给开发商，一方面，政府会向房地产开发商收取相应的国有土地有偿使用出让金，另一方面，政府通过低价征收土地，高价出售给开发商，赚取其中的差价，从而增加政府预算外财政收入。地方政府官员私人利益是指部分官员利用手中的权利，不经过严格的调查和审查，给不具备拆迁资格的开发商拆迁许可，以获取灰色收入。政治晋升利益是指在地方政府官员的政治晋升动机越强的情况下，他们更加倾向于征用更多的土地来修建马路、高楼大厦和中心广场等，以图通过这些政绩工程，快速收获更多的声誉和公信力，达到自己晋升的目的。

开发商作为一个经济人，其目的就是追求企业利益最大化，开发商的利益包括经济利益和效率利益。经济利益包含拆迁成本的最低化和土地的增值。基于拆迁成本的最低化，开发商会在政府规定的限度之内最大程度的压低拆迁补偿标准；土地的增值是指开发商在拆迁补偿时只会对拆迁户按照市价和折旧对附在土地上的房屋进行补偿，而实际上，在开发后由于建造了购物广场、中心广场或者相关基础设施，拉动地方经济增长和提高城市生活质量，后续土地价格上升，土地会带来很大的增值收益。据有关资料统计，土地增值收益占房地产开发商征用成本的51—93%。效率利益是指在拆迁过程中通过尽量减少与拆迁户的协商过程，以此来降低人力成本和时间成本，提高拆迁的效率，保证工期的如期进行。

（3）策略3：若拆迁户不同意拆迁，政府采取协商的方式，行政成本低，但不能如期签订协议，经济和政治的利益难以实现，使得工期滞后，政府会因此向开发商支付违约金，从而增加时间成本，拆迁户不会损失土地及其房屋财产，但会带来心理和生活上的压力还可能面临违法的风险；

双方均希望自己能够获得最大的利益，同时他们也明白应该进行合作站在统一战线。一方面，开发商通过投标的方式获取政府出让的土地，为了尽可能的降低竞拍价格，减少成本，开发商往往会与政府私下沟通，甚至通过向政府官员行贿的方式来获取土地。在这个过程中，地方政府官员得到了相应的灰色收入，开发商的拆迁成本也有所降低。另一方面，政府和开发商都追求拆迁的效率，项目的快速推进能够满足政府的经济与政治利益，并且能够减少开发商时间成本，因此开发商会与地方政府沟通，不顾拆迁户利益，对拆迁区域进行强拆。双方的利益博弈矩阵如下：

由表3可以看出两者之间的博弈是没有纯策略的纳什均衡，为混合策略纳什均衡，即在这个博弈中两者都只能在原来给定的策略中按照一定的随机规律来选择策略，没有可预知的使双方自动实现最大化的策略组合。如果拆迁户不接收拆迁，开发商也不同意提高补偿标准，那么双方都没有利益；若果拆迁户选择不接受拆迁，那么开发商基于自身的利益最好选择同意提高补偿标准，这时候拆迁户则会接受拆迁；若开发商同意提高补偿标准，拆迁户会接受拆迁，但是此时开发商要多付出拆迁费用，因此开发商会不接受拆迁，选择到别处进行开发；若开发商不同意提高补偿标准，拆迁户不会接受拆迁，以此来胁迫开发商提高补偿标准。

E——指在开发商同意提高补偿标准的前提下，拆迁户能够获得的额外的收益；F——指在开发商同意提高补偿标准的，拆迁户不接受拆迁的情况下，开发商到别处进行开发的收益； G——指在开发商同意提高补偿标准的前提下，开发商需要多支付的拆迁费用； H——指在开发商不同意提高补偿标准的情况下，拆迁户损失的收益

湘乡市的拆迁安置区有两种建设模式：就近安置和集中安置。经过调查发现，由于地价攀升使得地方政府补偿宅基地的成本急剧上升，政府未能遵守对拆迁户的承诺。拆迁集中安置的安置区选址一般远离市区,一方面，交通、工作、就医、小孩上学等都面临极大不便,增加了拆迁户的生存成本；另一方面，对于在市中心、繁华商业区从事经营的业户，由于原有的区域优势丧失，往往意味着重新就业,失去生活来源。比如就东山安置区而言，其位于湘乡市东山办事处东山村，地处湘乡市城南的位置，虽然临近书院路的城市次干道，但是附近仍有很多地方还没有完全开发，人民的生活并没有想象中的方便，38.89%的拆迁户就认为安置区的地理位置不好，36.46%的拆迁户认为拆迁户的周边环境较差，给工作和生活带来不便，给他们的基本生活造成了影响，导致生活成本的增加。拆迁户为了实现公共利益和城市的美化不仅牺牲了个人的利益，远离了原来熟悉的生活环境，如果还要遭受因拆迁转移安置给他们生产生活带来诸多问题，那么无疑政府以公共利益进行的征地拆迁过程将会更加困难。

通过走访湘乡的安置区发现，政府在对于安置区的房屋的高度存在硬性要求，即要求所有的拆迁户在安置区的宅基地建房时要遵循“统一标高控制”的原则，比如在规模较大的东山安置区，拆迁户都必须要建造5层楼。拆迁户不能根据自己的实际需求来建设房屋的高度，完全没有选择的余地，在这种情况下，无形之中加大了拆迁户的负担。根据走访调查发现，有的家庭实际上只需要修筑两层楼就可以满足他们生活的需求，但是由于政府要求拆迁户统一规划建设5层楼，拆迁补偿款基本上全部投入到修建房屋中，有的甚至还需要借款修建房屋，给拆迁户带来了极大的负担。78.57%的拆迁户的拆迁补偿款都用于房屋建设，以城北安置区为例，高达五层的安置房只有第二层住着拆迁户，其他楼层都进行出租，但安置区一般地处偏僻，经济落后，租房需求小，依靠租金维持生活并不可行，只有5.36%的拆迁户有多余的钱进行投资，生活来源单一，这部分拆迁户的生活质量没有因为城镇化得到提升甚至反而威胁到了他们的生存。

在拆迁户中有部分是失地农民，这部分农民处于社会的最底层，他们是整个社会的弱势群体更是拆迁中的弱势群体。在湘乡市的拆迁补偿中有三种方式：产权置换、货币补偿和补偿宅基地。政府在征用他们的田地或者房屋后若只给予他们产权置换或者货币补偿，他们就会失去原有的田地和宅基地。拆迁征地行为对于以地为生的农民来说，失去了土地就是失去了他们的生活保障，剥夺了他们的财产后，农民由于自身素质不高在城市中与其他人相比既没有竞争力又没有人脉关系，并且政府对于这部分特殊群体基本上没有后续的特殊保障措施与补贴，他们都只能待业在家，依靠微薄的拆迁补偿款生存，没有长远的生活来源，极易使他们重新陷入了贫困。

地方政府以“公共利益”的名义，随意拆迁。我国《土地管理法》规定：“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公益事业，可以征用集体所有的土地”，但是这其中的公共利益并没有明确的界定。当地政府为了自身的政治利益和经济利益，极有可能与开发商结成同盟，在没有对城市做好严谨规划以及没有充分考虑拆迁对拆迁户的影响的情况下，滥用土地征收权，以“公共利益”的名义下对土地进行收回和整理，侵犯集体的土地所有权和公民的合法财产权。拆迁户由于法律的规定就不得不放弃自己的个人利益，服从于公共利益。在一定程度上这种拆迁是没有必要的即是包涵私益的公益征用，拆迁户的房屋却因此被拆掉，无论补偿标准再合理也无法消除由于拆迁带来的心理和经济上的压力，对公共利益没有好处，却损害了部分拆迁户的财产利益。走访过程中我们发现，湘乡市拆迁的范围很广，包括东山安置区、火车站安置区、城北安置区等几个区域，拆迁规模大，往往是未建又拆，形成了“处处在拆迁，却没有建设”的状态。并且由于湘乡市吸引资金、技术和人才能力的欠缺，在招商引资中可能会出现“项目截流”的现象，大大削弱了湘乡的竞争优势。大规模借“公共利益”之名的拆迁和建设，没有达到城镇化进程中应该达到的提高生产总值、促进经济发展的目的，最后的结果不是推进了城市建设又好又快的发展，而是侵害了个体利益，公共利益也未得到实现。本来为了城镇化的拆迁应该是为了让人们的生活质量有所提高，但是对于这部分拆迁户来说却极有可能陷入新的贫困。

1、拆迁户对拆迁相关事宜基本不了解。一方面，拆迁户往往是在政府发布的拆迁公告公布后才得知自己的房屋被纳入拆迁范围，也就是说政府在确定以“公共利益”为目的对土地或房屋进行征用上，具有很大的自由裁量权，而作为相关人的拆迁户没有参与讨论的机会。在这种情况下，拆迁户并不清楚对土地和房屋实行以公共利益为目的的征用决定是否合法。并且政府在计划拆迁工作之前，往往没有对要拆迁的区域进行详细的调查以及和当地的居民进行深入的沟通，不了解拆迁居民、企事业单位、店铺的房屋状况、拆迁安置意愿和拆迁区域的社会经济情况。在完全没有告知拆迁户的情况下政府贸然定制的拆迁进度计划和拆迁安置计划很可能与拆迁区域的经济发展情况不相适应，从而损害了拆迁户这一群体的利益。另一方面，在走访调查过程中发现拆迁户对补偿依据什么标准、评估公司是谁、拆迁法律程序及如何进行法律救济等都没有透彻的了解，只有4.88%的拆迁户对拆迁政策十分了解，19.51%基本了解，而高达75.61%的拆迁户都对拆迁政策处于不了解的状态，拆迁户的知情权受到极大的损害。在《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》中表明房屋拆迁补偿安置实行两榜公示制度，包括拆迁户基本情况公示以及补偿安置审核结果公示，并且都要求将公示情况用照相的形式进行证据保全。然而，这些措施易流于表面，并且由于拆迁户个人素质的原因，即便公示了，拆迁户不会进行详细的了解，而此时政府没有做出相应的措施就会侵害拆迁户的利益。

2、拆迁之前拆迁补偿标准的制定未收集拆迁户意见。拆迁工作基本上都是由政府统一组织、统一管理，拆迁户很少能够参与进去。通过走访发现拆迁户在补偿标准确定公示之前基本上没有话语权与参与权，在公示后如果有不满虽然可以要求听证，在《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》就有相关规定“被征地农村集体经济组织、村民或者其他权利人对征地补偿方案要求听证的，应在公告发布之日起10个工作日内向市、县（市）国土资源行政主管部门提出，当事人要求听证额，应当举行听证。”但是在法律文件中并没有对如何申请听证以及听证会的流程等方面有详细规范的说明，使得本就处于弱势地位的拆迁户很难以这一方式参与拆迁补偿标准的制定，听证会也多流于形式，缺少实际的意义。在拆迁过程中政府既是政策的制定者又是政策的实施者，既是拆迁补偿标准的制定者又是拆迁过程中的受益者，很容易基于自身利益而损害拆迁户的利益。由于拆迁户不能参与其中，拆迁户的利益诉求得不到表达和重视，造成拆迁过程中的矛盾日益突出，直接影响城市建设进程。调查发现，51.80%的湘乡市拆迁户还是很希望能够和政府、开发商一起来制定拆迁补偿标准，拆迁户还是十分的渴望能够参与进来。

政府的安置性住房并非单纯意义上的物质居住空间，对于个人而言，它更是一个维系多维社会空间的纽带。[1]地方政府在安置区地理位置以及安置区房屋高度的规划上，明显没有考虑到拆迁户的长远发展以及实际生存压力，缺乏对拆迁户的可持续发展的观念。城镇化不应只是“地区的城镇化”，更多的应是“人的城镇化”，以人为本，这样才能有助构建社会的目标从比较单纯的经济发展转变为和谐社会的建立,从强调效率转变为强调公平和正义。而政府并没有太多的考虑拆迁户的切身利益，使得拆迁户原有的优越的地理位置丧失以及加重了拆迁户的负担，难以感受城镇化的推进和经济的发展带来的便捷和生活水平的提高，反而使得拆迁户在城市的生活更加艰难，基本的生存权受到了侵害。

受城市经济发展水平的制约，地方政府没有对拆迁户建立完善的、具有地方特色的引导措施和保障体系，地方政府往往是进行简单的补偿费用或者安置房屋后就不再关注拆迁户。政府在基本完成了土地的征用后，认为安置补偿措施只要按照事先签订的征地拆迁协议的具体规定给予逐步落实就可以了，在《湖南省人民政府关于“湘潭市集体土地征收于房屋拆迁补偿安置办法”批复》中写到“你市要妥善安置好被征地农民，确保其生活水平不降低，长远生计有保障”，但是由于补偿安置措施能否如期与是否有效落实并不影响政府征地拆迁的成本和利益，因此政府对农民的住房以及长远生活来源等需要落实的问题便形如透明人，[2] 使得城市仅仅达到土地城镇化而拆迁户的生活水平却没有达到城镇化水平，极易在拆迁后重新陷入贫困。

在拆迁过程中，由于政府拥有绝对的公共权力，既是裁判也是领跑员，而公共权力行使不当往往会成为政府官员个人利益的工具，严重损害公共权力主体的形象和声誉，造成社会公共秩序的的严重破坏，给社会带来灾难。[3]在面对拆迁带来的极大的无形利益面前，地方政府往往急于求成，在城市建设中片面的强调快速发展，没有考虑到当地实际的经济水平、社会承受能力和居民的收入状况,为追求经济发展速度,建一些劳民伤财的形象工程和政绩工程。这种盲目追求政绩的城镇化不但没有给当地居民带来城镇化的福利,反而增加了拆迁户的负担, 使得拆迁户的财产权受到了严重的损害。

当地政府部门在征地过程中，未能完整解读政策方针，缺乏认真细致的工作，没能有效地将拆迁的政策向拆迁户一对一进行宣传和解释，造成了拆迁户没能准确了解房屋拆迁补偿制度，没能从根本上解决拆迁户对拆迁补偿标准的误解，使得拆迁户之间的心理落差极大，才导致矛盾的加剧。虽然拆迁户自身也应该积极地关注这方面的信息，但是显而易见由于自身的素质的限制，他们往往无法透彻的了解，如若政府作为拆迁领跑人的作用没有在其中发挥出来，拆迁户对政策的了解程度会更加的低下。由调查可得，有31.71%的拆迁户都是通过其他拆迁户口中得知拆迁政策，只有14.63%的拆迁户是通过政府的上门沟通了解到的，这说明了政府和拆迁户之间缺乏有效的沟通与互动。虽然在相关的法律规定中都对拆迁户的知情权做出了一定的规定和要求，但是由于考虑到时间成本和人力成本，政府往往难以将这一规定落实到实处。

当政府与拆迁户之间互动不够,拆迁户在政府制定政策完全脱节时，会导致政府不了解拆迁户的实际情况,盲目的制定拆迁政策。平等谈判、公平博弈、协商和解、达成妥协是一种有助于问题解决的方式。但是在现实中拆迁户往往缺乏一个与政府进行利益沟通的渠道，他们经常在政策已经制定完毕后经过公告才被告知并且往往很难更改，由于有效利益沟通渠道的缺失，他们无法参与在政策中充分表达他们的利益需求，使得拆迁户的弱势地位更加凸显，拆迁矛盾与纠纷得不到及时有效的解决,激化拆迁户集体上访。

目前国内已进行的社区规划大多是针对已成型社区的进一步完善和调整，在湘乡本地的安置区规划基本上也是立足于社区物质空间规划并未能适应拆迁户过渡期的实际生活需要。安置区建设要摒弃过去几栋房子、几条路的建设思维，以人为本，根据拆迁户的切身利益，进行合理规划。[4]广大的拆迁户既要得到合理的“量”的补偿，又要得到“质”的关怀，改善居住环境和条件，更加幸福并更加有尊严的生活，这才是公平正义的拆迁利益共享。[3]政府不能只是单纯的划一块地给拆迁户就认为完成了对其的安置，应涵盖综合的社会效益、长远的持续发展，这样才能使拆迁户的“二市民”感消失，更好的融入城市生活中去。

拆迁户所拥有的是宅基地所有权裂变出来的占有权、使用权、收益权和有限的处分权，一旦拆迁户的宅基地被国家征收，那么拆迁户就失去了对宅基地的使用权，而在进入城市后由于生活成本的提高和拆迁户本身的竞争力低下，其生活来源也难以受到保障。在这种情况下，如果允许农村集体建设用地入市流转，在政府需要建设用地时，不再用“强制征地的方式”给予拆迁户一次性补偿，而是允许拆迁户用租赁、入股等方式提供土地。即拆迁户以土地参股的方式与开发商和政府一同协商股权分配，参与共同开发。从长期看，被拆迁户获得的动态补偿收益应高于一次性货币补偿收益。[5]在这种情况下，宅基地可以自由的在市场中流转，建立宅基地流转市场体系，拆迁户可以获得长期稳定(或稳中有升)的经济收入,共享城市化带来的文明成果,使他们自觉支持城市建设。同时又以市场为导向，规范了流转程序，缓解了拆迁带来的矛盾。

对于拆迁户而言，被拆迁的不仅仅是房屋，更是他的基本生活资料和生活空间，因而正确的规划城市用地，确保能够对土地进行最为经济的利用对拆迁户至关重要。政府在制定拆迁计划的时候，对城市土地利用规模和结构做出的近远期安排，将拆迁地的用途以及拆迁后的影响做出详细分析，拆迁地区和拆迁顺序也应当有合理依据，重视拆迁区的后续建设，着眼于以此来提高周边地区的城镇化质量，不将速度和规模作为衡量的唯一标准。只有这样，城镇化才能带动经济发展，使城市这个共同的生活空间更加有利于市民普遍的生存和发展，拆迁户才能实现其自身原有的价值。

由于城镇化速度的加快，拆迁涉及的群众较广，利益主体复杂，工程庞大，维护拆迁户的知情权和政府政策的公开透明程度愈发重要。而政策制定者的意图和目标与拆迁户对政策的实际理解自然存在差距,尤其是信息的非对称性，从而造成政策执行过程中存在全局与局部的矛盾、整体性和层次性矛盾、公平与效率的矛盾。政府应该要落实“点对点”政策，组建专门的拆迁宣传小组，印制相关的拆迁政策宣传手册，合理恰当地解释拆迁政策与计划，能够使拆迁户更好地了解补偿标准，支持拆迁工作，缓解类似于“同地不同价”的矛盾。同时当地政府应该针对不同区域拆迁户的文化水平和对政策的接受能力，因地制宜，做好对拆迁补偿标准和拆迁政策的宣传和讲解。

政府应该在相关的拆迁政策正式公告之前召开听证会，让双方就现有的政策存在不满或者疑惑的地方进行公开协商。一方面，可以邀请即将要拆迁区域的群众代表来听证会，告知拆迁的具体原因以及其法律依据，让拆迁户参与政府拆迁区域的确定过程以及对公共利益的界定，详细了解拆迁户的实际需求，消除后续拆迁过程中拆迁户可能存在的不满情绪以及对政府的误解。另一方面，可以就拆迁补偿标准的政策，收集拆迁户的利益诉求，在听证会上拆迁户可以就此提出自己存在疑惑的地方，并且就双方的分歧进行探讨，消除双方因地位的不平等而带来的猜疑，通过利益博弈最后达到一个各方都满意的结果。

总之，城市的发展离不开征地拆迁，而在征地拆迁中拆迁户是重要的参与者，也是权益最易受损害的群体。他们为公共利益做出了贡献却很难得到同等的回报，有的还因为拆迁丧失了自己的生活来源，生活难以保障。政府应该基于社会公平制定出保护拆迁户权益的拆迁补偿和拆迁安置政策，让拆迁户也能够共享社会经济发展带来的生活质量的提升，促进城镇化与人的和谐发展。

基金项目：湖南省社科规划重点项目 “我省破解城乡之间和城市内部“两个二元结构”、提高城镇化水平和质量的思路与对策研究”（14ZDB03）；国家级大学生创新性实验计划资助项目“快速城镇化过程中拆迁户生存状况的调查与思考——以湖南省湘乡市为例”（项目编号：2017XTUSJ014），指导教师：陈湘满。