“镇级市”建设模式:政府与市场互动视角—以义乌市佛堂镇为例
刘 广/文(作者单位：浙江师范大学经济与管理学院)

自上世纪80年代以来，我国学术界对小城市建设的管理、规划以及生态环境
等进行了研究，对小城市建设的实践探索起到了一定的推动作用。但已有研究对政
府和市场在建设中的互动机制与作用模式分析尚有空白；此外，对小城市的界定大
多是经济发达县或部分地级市，而这些城市很多已经超越小城市规模标准。鉴于
此，本文研究主要放在把一些经济发达县（市、区）的经济强镇培育为另一类小城
市（它们或可称为“镇级市”）的形成机理之上，通过对浙江省义乌市佛堂镇的实证分析，揭示并检验政府与市场在“镇级市”建设中的互动机制。
一、“镇级市”内涵
我国学术界已有研究所指的小城市是地级市或县级市的区域中心。而实际上
一些经济发达县（市、区）的中心镇或经济强镇也已建成为小城市或具备建成小
城市的基础条件，尤其是改革开放以来随着人口跨区域大规模流动和农村人口向
城镇集聚，使得我国东部沿海的上海、江苏、浙江、广东等省市的一些经济强镇常
住人口突破了20万甚至50万关口。本文所研究的重点就是近年来这些正在崛起的
“镇级市”。它们人口聚集度高、经济实力雄厚、公共服务完善、生态环境优美、并
能承接大中城市转移，有效带动周边乡镇发展，成为特定区域的政治、经济、文化
中心。一般而言，其建成区面积超过10平方公里，人口达到10万以上。与其它小城
镇和中心镇相比，“镇级市”人口规模较大，城市管理、服务水平较高，市政配套设
施比较完善。当然，与大、中城市和县城相比，“镇级市”无论在城市功能，还是市
政配套方面都存在不足。原因在于，具有一定集聚和辐射能力的“镇级市”，只是
一定农村区域的发展中心，而大、中城市则是现代大工业的集结地，是在更大范围
内包含农村区域在内的工业与农业、城市与乡村一体化的区域中心。“镇级市”是连
结大、中城市和乡村之间的重要节点。作为城市化进程中的一种新模式，“镇级市”
建设就是按照新型城市化的理念，将具有一定经济基础和发展条件的特大经济强
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2、市场反馈信息的现实必然性
借助市场反馈信息推进“镇级市”建设，是政府有效作为
的重要体现。市场信息反映建设需求，建设需要什么、需要多
少、如何解决等一系列信息都可以通过市场对政府进行反馈。
“镇级市”行政区域较小，社会系统简单，政府能够及时获取
反馈信息，同时，所制定的政策也能够迅速执行。“镇级市”政
府服务机构，如“综合服务大厅”、“便民服务中心”、“综合执
法中心”等是直接面对群众和市场的窗口，任何需求意愿和
要求都可以无阻碍传递至政府，保证了市场反馈信息的“真实
性”、“全面性”。
市场成为信息反馈而不是解决问题的主体，源于体制机
制不健全的制度缺陷。多数“镇级市”建设需求信息只能反馈
于政府，通过政府来进行解决。市场反馈的信息具有较强的
现实针对性，反映出了“镇级市”建设急需解决的问题。以人
口集聚为例，农村人口向“镇级市”迁移是一种理性行为，取
决于迁入收益大于迁入成本所带来的利益激励。一般来讲，
只要预期收益超越农民心理价位底线，人口和劳动力自然会
流入城市。但城乡二元户籍制度的限制、民俗与城市文明的冲
突、农民对原居住地的感性留恋，以及经济强镇公共服务、基
础设施等并未达到吸纳人口要素的优越性水平，导致农民有
进城的意愿却缺少进城的动力。对此，市场在调控中显得无能
为力，只能将信息传递至政府，由政府从旁协助，通过制度改
革，改善环境、提升城市服务水平等渐进引导农民转移至小城
市。
（二）政府与市场互动的阶段性特征分析
鉴于现阶段我国市场经济体制尚不健全，以及政府在城
市建设中的主导地位，本文认为，“镇级市”建设在保证政府
主导地位的同时应加强与市场的互动。政府与市场在城市建
设中并没有泾渭分明的界线，而是表现为机制的融合和动态
变化过程中的不同侧重。对此，本文提供一个互动演变模式，
如图1所示。
镇，转型为人口、要素、产业聚集的四级中心，其根本目的在
于优化区域结构，促进城乡统筹，从根本上遏制中城市和县
城市的盲目膨胀，最终实现大、中、小城市和“镇级市”协调
发展的格局。
二、政府与市场的互动机制与阶段性特征
（一）政府与市场互动机制分析
小城市建设的动力来自政府与市场的有机互动，单凭政
府主导或仅以市场引导都无法以最有效的措施兼顾效率与公
平。在推进小城市建设进程中，应积极发挥政府与市场的互
动作用。从互动关系来看，政府与市场互动是一个“调控—反
馈—调控”的循环过程，调控与反馈的有效性取决于政府调
控与市场运作的互补、互动程度。相比于大中城市，“镇级市”
建设中市场与政府的反馈、调节运作机制较为灵敏，这得益于
“镇级市”区域性特点。从互动特点来看，首先，政府与市场
的互动表现为主客体的阶段“差异性”。政府与市场的互动较
多的表现为非对等关系的作用过程，镇级体制因素决定不同
时期对市场和政府的不同侧重；其次，政府与市场作用领域的
“差异性”。政府与市场作为两种不同的经济决策体制，在小
城市建设中对作用客体具有不同侧重，两者的互动形成一种
优势互补。从互动形式来看，二者以不同建设内容为平台实现
政府的宏观调控和市场的引导与反馈。小城市建设涉及经济、
社会等领域，涵盖基础设施建设、空间结构布局、经济发展等
诸多方面。每一方面都可视为政府与市场互动、作用的运作平
台，亦即一个分互动系统，所有分系统相互交错构成政府与市
场互动作用的复杂系统。政府与市场正是在这一复杂系统内
相互作用、相互影响，最终影响“镇级市”的建设和发展。
1、政府调控地位的理性思考
通常来讲，镇级政府对计划体制的“路径依赖”是导致政
府干预的主要原因。此外，镇级行政区域市场经济体制不健
全、基础设施等公共物品的特殊属性决定了政府在建设中的
主导地位。政府调控是对市场有效性不足的弥补方式。对市
场无法触及的领域，政府发挥补充作用；对市场失灵的方面，
政府进行责任分担；对市场导致低效率的环节，政府予以干预
和规范。通过政府对市场的调控，实现建设的科学化。在“镇
级市”建设初期，政府对市场的干预是一种有效行为。人口集
聚、产业集聚等依靠市场需要花费相当长的时期，而政府可通
过制度和决策充分凝聚社会力量在短期内完成。镇政府有优
于市场的沟通上级城市与农村区域的内在机制，能够协调城
乡统筹发展。在对市场进行调控的同时，也促进了市场机制的
完善和经济的发展。首先，政府通过制度制约规范市场的生
产和交易。部分经济发达镇通过“强镇扩权”获得了行政执法
权，增强了对企业生产的监管；其次，为企业提供了良好的发
展环境。既有促进发展的政策环境，也有利于发展的外部环
境。
图1 “镇级市”建设中不同时期政府与市场互动演变过程
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第一阶段：政府主导期，如图1所示oa阶段。这一时期“镇
级市”建设的主要特点是：政府在城市建设中担当主导者，
对要素流动、资源配置等建设内容具有较强的诱导性和调控
性；市场较多地影响企业决策，而对其他领域缺乏影响力。
oa阶段的长短取决于市场体制在小城市建设中的作用力度，
通常来讲，该阶段持续时间较长。努力缩短oa段期限，是实现
“镇级市”科学发展的关键。随着建设进程的推进，市场作用
力不断增强，政府调控力度也在适当降低。但市场只是较多地
充当政府制定政策的客观标尺和获取建设信息的重要途径。
因此，应高度重视政府制度创新和决策制定，充分发挥政府
作用，以政府这只“有为之手”来弥补“看不见的手”所缺失的
建设动力。
第二阶段：过渡期，如图所示ab阶段。这一时期政府和市
场对“镇级市”建设具有同等作用效力。就ab段来看，“镇级
市”建设实现“政企合作”的综合连片开发，政府与市场的互
动与合作成为建设的主导力量。跨越点a的突破是城市建设的
关键，标志着市场已成为不可忽视的决定力量。此时，效率与
公平得到很好实现。从经济学角度分析，ab阶段不应持续太
长，应继续加强对市场的培育，通过进一步增强市场作用促使
政府逐渐从“越位”中退出，最终实现小城市的最优化建设。
但就“镇级市”建设的目标来看，应争取实现这一阶段的互动
模式，以便带动整个农村区域的发展。
第三阶段：市场主导期，图所示b点右侧阶段。这一阶段，
市场成为推动经济、社会发展最有效的方式，而政府仅起到辅
助作用。以市场机制推动“镇级市”建设，不仅实现要素集聚、
节约成本，而且提高了建设效率。经过前两阶段的市场化改
革，使得市场在“镇级市”建设中的主体地位得以确立。随着
市场作用扩散至建设的各个领域，政府将逐渐退出城市建设
的大多数领域，“越位”现象基本消失。
通过以上三阶段分析，本文认为“镇级市”建设应实行政
府与市场合作的建设模式。首先，政府主导期并非理性选择；
其次市场主导期虽是最科学的建设选择，但对兼顾公平缺乏
重视，对实现镇域的全面协调发展有一定阻滞；最后，从现实
体制因素分析，市场主导期短期难以实现，过渡期才是理性选
择。
三、浙江义乌市佛堂镇“镇级市”建设的
成功实践
义乌市佛堂镇是全国25个“经济发达镇行政管理体制改
革试点镇”和浙江省27个“小城市培育试点镇”之一。全镇区
域面积134.1平方公里，户籍人口8.03万，常住人口18.3万。佛
堂镇历史悠久，享有“千年古镇、清风商埠、佛教圣地”的美
誉。2010年，全镇国内生产总值达到48亿元，工业总产值达到
157.3亿元，财政收入达4.82亿元。
（一）政府管理体制创新推动“镇级市”建设
“镇级市”即是县辖市，其实质是赋予经济强镇权力，让
镇级政府承担起建设城市的职能，由镇级政府承担起县级管
理的能力，推动城镇向城市转型。为此，义乌市政府向佛堂镇
下放了包括村庄建设、规划审批、婚姻登记等在内的112项县
级社会事业管理权限,激发了镇发展的活力。通过创新“条块
结合、以块为主”的“大综合”行政执法管理模式，解决了镇政
府“看的见，管不着”、“管的着，看不见”的弊端，以及多头执
法、权责交叉、执法机构重复设置等问题。
（二）政府主导的市场化建设模式
鉴于佛堂镇镇级行政区域的特性，在“镇级市”建设初期
实行政府主导、市场辅助的建设模式。从城市规划设计到具
体建设实施，从政策制定到监督执行，佛堂镇党委、政府都发
挥了重要作用；而市场经济的发展提升了镇域整体经济实力，
为“镇级市”建设提供了动力支撑。
1、政府主导城市建设
佛堂建设“镇级市”的经验表明，政府是建设的主动力，
对推动经济、社会发展起到了主导作用。义乌市政府根据佛
堂镇建设“镇级市”的需要，制定了《义乌市佛堂镇总体规划
（2009-2020）》、《义乌市佛堂镇小城市试点（2011-2013年）
三年行动计划》，对“镇级市”建设的整体布局及各项内容提
出了明确要求。例如水、电、气等基础设施的建设均由政府投
资规划建设，环卫、医疗、教育等事业的发展也由政府出资推
动。为使“镇级市”人口达到建设标准的要求，佛堂镇实施户
籍制度改革，以及迁村并点工程，加快农民市民化进程。通过
完善基础设施，优化工作环境，吸引劳动要素向城市流动。为
实现企业的规模经济和产业的集聚发展，以及资源的集聚节
约利用，政府对产业结构的调整给予了规划和指导，依托佛堂
镇古镇历史及浓厚的佛教文化底蕴，大力开发旅游产业；通过
工业园区建设实现企业的集聚生产；稳步推进土地整治，加快
农村土地开发复垦工程和土地流转工程，建设现代农业生态
园区，大力培育农业龙头企业，创建农业品牌。2011年，佛堂
镇共实施56项建设项目，其中工业经济类项目完成投资13.24
亿元，商业住宅类项目完成投资3.54亿元，基础设施类项目完
成投资1.23亿元，社会事业类项目完成投资4418万元，生态环
境类项目5完成投资2780万元，公务服务和体制创新类项目完
成投资3600万元。
2、市场提供动力支撑
佛堂镇以市场作为获取建设动力的重要抓手，不断增强
市场融资能力，发展市场经济。一是，鼓励市场融资，走出财
政不足困境。财政资金不足是制约经济发达镇向小城市转型
的主要瓶颈。佛堂镇民间资本雄厚，通过放宽民间资本准入
门槛弥补财政紧缺困境。通过引进金融分支机构，鼓励民间
融资，以筹集建设资金，增强市场融资能力。现已吸引工商银
行、农业银行等6家金融机构在佛堂设立了营业网点。二是，
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大力发展经济，为小城市建设提供资金支持。佛堂镇发挥临近
义乌国际商贸城的区位优势，并结合自身文化特色，建立购物
旅游基地，发展休闲购物旅游产业。同时，加快推进饰品、无
缝织造、工艺品、文体用品等文化旅游工艺品优势产业和特色
产业。以工业集聚区建设为抓手，着力打造先进制造业基地。
以工业功能区为依托，重点提升原有产业，积极引导现有企业
加大技术改造力度，不断提高产品科技含量和附加值，实现
制造业基地整体发展层次渐进提升。2011年1-10月，全镇实现
GDP51.9亿元，同比增长29.8%，完成工农业总产值174.8亿
元、出口交货值13.31亿元，分别同比增长33%和32.5%，实现
财政总收入3.78亿元，同比增长25.4%。
3、政府与市场协同互动
政府与市场的互动反映出人民的意愿诉求与政府为满足
人民需求而做的实践探索之间的关系。市场反馈为政府决策
提供了高价值信息，政府为实现镇的转型和城乡统筹发展采
取了有效措施。但由于佛堂镇小城市建设正处于起步期，政
府起着主导作用，市场力量较多作用于经济领域，而对社会事
业领域的影响力较弱。目前，政府与市场的互动尚未达到合理
状态，互动的效应也远未实现最大化。从长远角度来看，市场
机制不健全对小城市的发展具有不利影响，政府与市场的互
动应从政府主导期向过渡期转变。因此，政府在“镇级市”建
设中应更加注重完善市场机制作，尽可能缩短政府主导期的
时间。
四、结论与建议
通过以上研究，本文认为“镇级市”建设初期，充分发挥
政府作用有利于推进“镇级市”建设。但从长期来看，政府与
市场互动效应最大化是“镇级市”建设的理性选择。为此：
第一，促使有为政府向有效政府转型。“有为政府”是一
个相对概念。公共选择理论从“经济人”假设对政府行为进行
了本质分析，认为政府机构及其官员都具有追求效益最大化
的动机。政府在有所作为的同时也会对城市建设带来阻滞，从
而形成城市建设中的“政府悖论”。有为政府的有为之举有时
并非最优效率选择，如何将有为政府转变为有效政府，对提升
“镇级市”建设水平具有显著影响。有效政府在城市建设中
的具体表现，既有机构内部运作机制的有效性，也有外部调控
的有效性。以效率作为调控城市建设的基准，是“镇级市”可
持续发展的内在要求。
第二，倡导“全民参与”。小城市建设不应政府独揽进行，
也不应只由企业、市场带动，而应该全民参与。政府掌控方
向，市场提供动力，而全民则献计献策。建成后的小城市要服
务于人民，而人们想要有的服务会在参与中一一提出。允许群
众参与到小城市的建设进程中，可以更好的完善城市功能，将
强镇真正的建设成为宜居宜业的小城市。
第三，拓宽投融资渠道。从城市建设经验来看，基础设施
和公共设施的建设具有建设周期长、耗资大、风险大的特点，
属于非营利性公共物品领域。由政府包揽包办常常面临资金
短缺等难题。因此，在“镇级市”建设中应拓宽投融资渠道，
降低市场资金进入门槛。尤其是对于经济发达的强镇来讲，民
间资本较为雄厚，积极吸引该类资本对推动小城市建设将会
发挥不可小觑的作用。

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