本论文以统筹城乡背景下新型城镇化发展为研究视角，分析了新型城镇化与我国农村土地制度的关系，目前我国土地制度存在的问题，以及新型城镇化背景下农村土地制度改革的策略。

葛曼

新型城镇化与我国农村土地制度的关系

我国的城镇化是指是一个农业人口转化为非农业人口、农村地域转化为非农业地域、农业活动转化为非农业活动的过程。包括人口职业的转变、产业结构的转变、土地及地域空间的变化。从经济层面上来看，城镇化是一个人口以及土地“农转非”的过程；从社会层面来看，城镇化是一场社会流动，是城乡社会阶层变动和社会结构调整。土地城镇化主要指土地使用结构优化、土地使用效率提升和土地所有权变更，以及农村土地与国有土地具有同等入市地位。

产业支撑性与农村土地制度之间的关系

对于城镇化的可持续发展来说产业支撑是一个基本的保障。第一，产业支撑可以保障人口的城镇化。城镇化需要实现农民与居民在社会保障、就业机会等权利上无差别的待遇。有了较好的产业支撑不但能够保障就业机会，而且为进城农民提供了生活来源。第二，产业支撑保障土地城镇化。产业发展在优化土地使用结构的同时，为失地农民也带来了合理补偿。

粮食安全与农村土地制度之间的关系

新型城镇化更为突出的是粮食安全问题，这是城镇化可持续发展的重要保障。对我国这样一个人大国来说，城镇化发展既需要增加农产品的供给总量，满足农村人口城市化所带来的消费需求增长，又需要大量占用农业生产的重要资源，主要是耕地和淡水，同时城镇化带来的生态环境恶化也危及到农业生产条件。这就对粮食安全的产生了双重压力。扩大粮食生产面积是保障粮食安全的根本。

目前我国土地制度存在的问题

目前，我国的农村土地制度仍存在着许多如效率低问题等，这已经引起国家社会的广泛关注。主要有以下几方面问题：

土地经营的细碎化。目前现行的农村土地经营制度即家庭承包责任制是家庭分散经营的方式，难以使土地经营集中规模化，不利于发挥规模红利。当然，这有一定的客观原因，我国农地资源稀缺、分布不均、人均占有量少的国情以及现代家庭规模缩小等社会因素。农村土地经营碎片化不利于发挥规模效应，也难以运用现代先进机械设备与技术的应用，无形中提高了农业的生产成本，同时降低了粮食的产量。

农村土地使用权流转制度不规范。农村土地使用权的流转对于农民来说可以创造收益，对农村来说可以提高土地的利用效率，实现土地的规模化，集约化生产经营。土地流转应该在农民自愿的原则下进行，做到真正以农民利益为重。但在农村土地流转制度实行过程中，由于农村土地使用权流转制度的不规范却导致了农民权益受到不同程度的损害，使农村土地使用权流转成为村民小组集体寻租行为，损害了农民的土地权益。

土地服务机构不健全。农村土地流转服务机构无疑具有重要作用，但却常常出现服务缺位的现象，主耍表现为：中介组织匿乏和管理机构缺失。目前，农村土地流转缺乏广泛推广，只在少数有条件的重点镇范围内进行。尽管大部分镇都成立了土地的流转服务中心，但目前尚未形成完整统一的土地流转中介服务体系，土地流转的程序和配套流转机制也不够健全。在农村土地流转过程中存在着流转范围较小，流转形式较为单一，农民对于土地流转的程序不了解的问题。因此，需要建立土地流转服务体系以改变这局势，切实为农民着想。

农村土地制度的改革策略

完善农用地流转制度。完善农用地流转制度，实现农用地的市场化、自由化流转，一方面利于克服农村土地经营细碎化的问题，促进农地集中集约化耕种，实现农业产业化；另一方面，利于释放农村剩余劳动力，增加城镇化产业发展的劳动力要素的供给。

十八大报告提出：“发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。”因此，在明确土地产权主体基础上，为了推动农用地流转市场化，可以采取以下措施：一是鼓励农村土地承包经营权在公开市场上向农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型农业经营主体流转，促进农业的规模化、集约化、产业化。二是建立农村土地流转的服务以及管理平台，从保护农民的角度出发，负责农村土地流转信息的登记、核实、发布，以及土地流转的规范性指导和土地流转纠纷的调节。

建立和完善土地流转风险机制。农业生产成本较高、周期较长，规模经营中资金投入较大，使得规模经营户资金缺乏。影响土地的规模经营。对此应当建立和完善土地流转风险机制。通过强化农业基础设施的建设，改善农业生产条件，促进传统农业向现代农业的转化，提高防灾减灾的能力，推动农村经济的发展。

为规避土地流转的相关风险，应建立完善风险分散机制以及再保险的机制，可以设立农副产品的风险基金，如果遇到自然灾害，可以适当救助，减少损失，保障农民的基本权益。

构建土地流转中介服务组织。农村进行土地流转离不开有形的载体，需要一个将土地流转供给方与需求方联系的桥梁，而中介组织恰好充当这个重要角色。加快推进中介组织的建立与完善可以促进土地流转高效健康地进行。对于此类中介服务组织的建立可以通过完善土地服务“第三方”组织，建立农村土地流转纠纷仲裁机构，积极地探索有效的农村土地流转纠纷仲裁程序。

（作者单位：江苏师范大学商学院）