在当前推进农民农转城的过程中，政府主要面临着不能准确测算农转城成本，进而延缓农转城进程的问题。为此，结合区域实际，核算农转城进程中政府需承担的人均成本，可以为政府实施合理的财政政策提供可靠依据。
农转城政府公共成本核算——以重庆市涪陵区为例
王周博
农民转变为市民不仅需要获得市民身份，还要享有市民的权利和福利。养老、医疗、教育、就业扶持、保障性住房、城市绿地、水电人气、公路交通等方面的公共服务是由政府支出，具有政府的公共服务性质。为此，结合区域实际，核算农转城进程中政府需承担的人均成本，可以为政府实施合理的财政政策提供可靠依据。
一、指标选取
鉴于数据的可得性和简便性，本文采用平均成本法，选取重庆市六大区域性中心之一的涪陵区为代表，使用2010-2012年的数据核算。其中，保障性住房支出采用总投资数据，社保和医保成本采用政府补贴的最新标准。
设W(t)为农转城政府所需承担的人均公共成本，城镇公共基础设施人均成本核算为W1(t)，社会保障人均成本为W2(t)，则：W(t)= W1(t)+ W2(t)。
二、城镇公共基础设施人均成本核算 W1(t)
公共基础设施是指政府出资建造的社会公众共同享用的不允许个人独占的一些基础性设施。农转城过程中政府只有不断增加城镇公共基础设施投入，才能有效提升城市的容载力、有序推进农转城进程。本文选取按国民经济行业分类的城镇固定资产投资项目下的电力及水生产制造、交通运输仓储业、水利及环境和公共设施管理业、教育、卫生及社会保障和社会福利业、文化体育和娱乐业、公共管理和社会组织作为城镇公共基础设施。由此可得，农转城的年人均公共基础设施成本W1(t)为21909元/年。
表1   2010-2012年城镇基础设施人均成本W1(t)
项目 2010年 2011年 2012年
公用基础设施成本合计(万元) 673285 881844 1496181
电力及水生产供应(万元) 119263 90553 251473
交通运输仓储业(万元) 325985 547555 949194
水利、环境和公共设施管理业(万元) 152355 165611 197269
教育(万元) 37402 36139 50240
卫生、社会保障和社会福利业(万元) 13815 14528 16227
公共管理和社会组织(万元) 24465 27458 31778
涪陵区非农户籍人口(万人) 41.42 47.88 48.18
人均公共基础设施成本(元) 16255  18418  31054
人均公共基础设施年化平均成本(元) 21909
数据来源：《涪陵统计年鉴2013》
三、社会保障人均成本核算W2(t)
社会保障是指国家通过立法对社会成员，特别是生活有困难的人给予最基本的生活保障。一般来说，社会保障由社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等组成。其中，社会保险是社会保障的核心内容。本文主要从养老保险、医疗保险、最低生活保障和住房政府补助等方面核算社会保障成本。
养老保险人均成本W21(t)。根据政策规定并假设年满60岁以上居民不用缴费，年补助960元。60岁以下未参加职工养老保险的人口缴费补贴为每年30元，支付基础养老金每年960元，该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http://www.ems86.com总第573期2014年第41期-----转载须注名来源政府年补助合计为990元。截至2012年底， 60岁以上老年人口达到21.42万人，普通高校2.37万人，参加城镇基本医疗保险的人数为14.6人。由此得到农转城年人均养老保险成本为W21(t)=982元/年。
医疗保障人均成本W22(t)。城乡居民基本医疗保险覆盖的范围是城镇职工基本医疗保险覆盖范围以外的所有城镇居民。2014年各级财政对新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险人均补助标准达到320元。涪陵户籍总人口为116.66万人，2012年参加城镇职工医疗保险的人数为15.59万人，居民医疗保险覆盖人群约101.07万人。
最低生活保障人均成本W23(t)。最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。2012年城市居民最低生活保障线标准为每人每月305元，全年为3660元；农村居民最低生活保障线标准为每人每月160元，全年为1920元。目前，城镇低收入人口约为2.3万人，以农业和非农户籍人口68.48：48.18的比例计算，农业低收入人口为1.35万人，城镇低收入人口为0.95万人。由此得到农转城年人均养老保险成本为W23(t)=2941元/年。
保障性住房支出人均成本W24(t)。 社会保障性住房是指根据国家政策以及法律法规的规定，由政府统一规划、统筹，提供给特定的人群使用，并且对该类住房的建造标准和销售价格或租金标准给予限定，起社会保障作用的住房。农业转移人口收入水平普遍偏低，失地农民大多选择安置住房。目前，保障房投资约为160亿元，用于安置近16万居民。由此得保障性住房人均支出为10万元。
表2  社会保障领域的投入预算W2(t)
社会保障项目分类 人群分类 人数
(万人) 每人每年补助额(元) 年总支出
(万元) 年化人均(元)
居民养老保险 2012年60岁以上 21.42 960 20563.2 
 2012年60岁以下未参加职工养老保险 64.24 990 63597.6 
居民养老保险小计    84160.8 982
居民医疗保险 2012年未参加职工医疗保险人数 101.07 320 32342.4 
居民医疗保险小计    32342.4 320
最低生活保障 2012年城镇享受低保人数 1.35 3660 4941 
 2012年农村享受低保人数 0.95 1920 1824 
最低生活保障小计 　   6765 2941
合计     4243
保障性住房 享受住房的中低收入者  住房保障投入(万元)  人均成本
 16万人  160亿  10万
注：由于失业保险、工商保障和生育保险主要由企业和个人负担，这里不计算在内。
综上，W21(t)+ W22(t)+ W23(t)=4243元/年，W24(t)=10万元
通过以上数据汇总核算，得出涪陵区农转城政府负担的人均总成本为：
W(t)=W1(t)+ W2(t)=21909元/年+4243元/年+10万元=26152元/年+10万元。
可以看到，农转城的成本支出在短期和长期都将存在。短期来看，保障性住房是主要支出；长期来看，养老保险补贴和医保是主要支出。其他各项社会福利保障，例如低保、医疗救助、妇幼保健、各种优抚和救助、社会管理费用等支出则将从农民成为市民开始，持续很长甚至一生的时间。
（作者单位：长江师范学院）