推动精准扶贫开发的丹凤样本

周民良

      2013年11月，习近平总书记在湘西调研时，明确提出“精准扶贫”的思路，标志着我国扶贫开发思路的重大转折。全面贯彻落实习近平总书记关于扶贫开发工作的重要指示，建立精准扶贫工作机制，对于推进新时期的扶贫开发工作具有重要意义。
      2014年6-7月间，笔者随中国社会科学院调研团深入陕西东南部丹凤县，对丹凤县扶贫开发工作进行了调研。通过与县乡两级领导座谈，以及下乡、入村、进企、访民的一系列调查，获得了丹凤县扶贫状况的大量材料。笔者以为，陕西丹凤的扶贫工作，带有精准扶贫的鲜明特点，符合中央的相关政策要求，是推进精准扶贫实践的一个典型案例。
      做成农村劳动力转移的大文章
      丹凤县位于秦岭东段南麓，因县城襟带丹江、背依凤冠山而得名。这是一个“九山半水半分田”的土石山区县，也是国家秦巴山区集中连片扶贫开发重点县。目前，全县总人口30.4万，农业人口25.8万，但耕地面积只有23万亩，农民人均耕地不到一亩，遭遇旱涝冰雹等灾害气候环境时，农村居民甚至面临温饱不足之难，致贫返贫矛盾突出。数据显示，丹凤县共有贫困人口2.3723万户、8.222万人，其中扶贫户1.4991万户、5.5053万人，扶贫低保户4159户、1.4351万人，五保户998户、1101人，低保户3575户、1.1715人。2013年丹凤财政总收入为3亿元，农民人均纯收入为5536元。丹凤县贫困的一个重要特征是农村剩余劳动力众多。根据丹凤县提供的资料，丹凤县农村劳动力11万多人，而农村剩余劳动力就达8万多。
      农村剩余劳动力的大量存在，不仅造成了资源环境的沉重压力，而且影响政府发展目标的实现和人口素质的提高。在扶贫实践中，该县把转移农村剩余劳动力作为脱贫致富的重要渠道。根据丹凤现状并吸收各地经验与做法，丹凤县提出了推动农村剩余劳动力转移的一系列战略设想，形成诸如“政府引导、市场运作、群众自愿、注重实效”、“立足陕西、巩固新疆（采棉等）、进军东南、辐射全国”、“培训一人、输出一人、致富一户、带动一方”的工作思路。
      在具体的政策实践上，该县采取了一系列有益于农村剩余劳动力转移的积极扶持政策。一是加强组织领导。成立劳动力输出领导小组，明确各级政府在推进农村劳动力转移工作上的目标责任，把农村剩余劳动力转移培训工作列入全县经济和社会发展的中长期规划，逐级分解到各镇及部门。二是完善财政投入机制。将农村劳动力转移培训、技能鉴定专项资金列入政府财政预算，建立政府、企业和个人共同承担的运作机制。三是加强重点领域的就业培训。积极实施“阳光工程”、“雨露计划”、“人人技能工程”，对城乡劳动力进行电动缝纫、电气焊、电工、微机、烹饪、汽车驾驶等专业技术培训，组织参加技能鉴定，培育出了“丹凤拉面师”、“女子家政”等劳务品牌。全县已建立起品牌培训、考核、认证体系，做到培训、鉴定、发证、输出“四位一体”。经过严格培训、考试、综合素质测试和层层选拔，一些农民工就业实现了从体力型向智力型的转变。四是创新培训模式。对新建企业、新上项目提前介入、超前服务，开展“储备式”培训，对企业急需的技术工人采取校企共建、冠名办班等方式，开展“订单式”培训，提升农村劳动力素质和技能。五是地方政府为农民工免费提供就业政策咨询、用工信息、职业介绍、职业指导等系列服务，为部分贫困农民工发放路费，购买人身保险，开展农民工异地就业服务工作。六是加强供需双方的政策协调。比如，丹凤县人力资源与劳动保障局与浙江温岭签订劳动输出协议，每年向温岭输送劳动力1万人，在缓解温岭市企业招工难的同时，促进丹凤县劳动力资源利用，实现了农村劳动力转移就业的区域双赢。七是鼓励社会参与。鼓励引导社会各类培训机构开展农村劳动力技能培训，凡符合培训资格的农村劳动力或被征地农民经培训合格，取得职业资格证书并实现转移就业的，一律给予一定金额的培训补贴。
      转移农村剩余劳动力不仅可以经由劳务输出异地模式实现，也可采取促进农民工回乡创业方式完成，后者可以减轻劳动力的转移成本，使劳动力的投资收益、利润贡献、家庭消费等留在本地，对本地经济起到积极拉动作用。为此，丹凤县出台了一系列优惠政策促进本地创业就业。诸如，有自主创业愿望、有成熟创业项目的农民工每人可申请2万-8万元的小额贴息贷款；农民工回乡投资创办的企业可享受招商引资优惠政策；为参加当地社会保险在不同统筹区域间流动的农民工接转社会保险关系，缴费满15年以上达法定退休年龄的农民工可享受城镇职工基本养老保险待遇；创业农民工子女可就近入学，取消就读地域限制并免收借读费、转学费；对回乡投资规模大、安置就业人员多、在社会上影响好的农民工给予一定的物质奖励和政治荣誉。
      根据丹凤县政府提供的材料，目前丹凤县已经完成农业劳动力转移就业7.31万人，创收达到3.2亿元。另有数据显示，全县年技能培训劳动力10000余人，就业率达到80%；创业培训300多人，创业率超过60%。
      以特色产业发展带动区域脱贫
      经济学家阿马蒂亚·森提出，发展意味着消除贫困。通常而言，经济发展过程也是产业扩张的过程，必然伴随着财力增长、就业增加、城镇化水平提高和技术进步，必然会产生削减贫困的外溢效应。中国改革开放带来经济的巨大增长，也带来产业扶贫的明显成效。产业扶贫符合开发式扶贫精神，就是“以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区干部群众改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力”。作为国家级贫困县，丹凤县十分重视产业扶贫，提出“生态立县、工业强县、产业兴县、旅游活县”四大战略。虽然“产业兴县”与“工业强县”、“旅游活县”有重合之处，但这透露出县委县政府推动产业扶贫的强烈愿望。
     从资源禀赋看，丹凤县重视农副业生产。遵循按照“市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户”的产业化思路和要求，丹凤县坚持“集中连片、板块开发、适度规模、注重效益”原则，发展肉鸡、生猪、肉牛、核桃、蔬菜、中药材、薯芋、水杂果等一村一品特色产业。根据2013年中期数据，当地发展中药材5万亩、蔬菜2万亩、薯芋6.5万亩，核桃建园累计达36.7万亩，发展山茱萸12万亩；规模养殖场发展到444个，养殖大户发展到602个，累计发展肉鸡大棚835个，已经建设2个省级农业示范园和2个市级现代农业园区。在农业产业化中，丹凤县政府制定《丹凤县促进低收入农户产业致富规划》，逐乡镇、逐村组制定了到户产业扶贫规划，发放产业扶贫增收明白卡2.4万张。
      丹凤县蕴藏有一定数量的矿产资源，地方政府“十二五”以来十分重视工业发展，并提出规划建设八大循环型工业产业链：盐化工产业链、石墨产业链、铁矿资源开发产业链、石英资源开发产业链、钒制品及能源电池材料产业链、电子与高新技术产业链、畜牧业产业链、林果业产业链，并设计了92个具体项目。目前，丹凤已经出现陕南最大的水泥生产企业、全国最大的石墨生产企业。除此之外，根据矿产资源分布状况，丹凤县还提出“十二五”期间上马透明陶瓷器件生产项、锑开采与深加工项目、金属镁项目矿产资源开发和加工项目。这些项目如果实施，会带来经济总量的进一步增加。
      丹凤县旅游资源丰富，全县森林覆盖率达到70%，境内山青水秀、林木葱茏，更有商鞅封邑、四皓隐地、武关雄奇、平凹故里等历史与现代人文景观，船帮会馆、丹江漂流、二郎古庙、棣花古驿等也闻名遐迩。目前，地方政府正在紧锣密鼓推动商於古道的开发，争取将其列入陕西省级十大文化景区之一。在旅游业发展中，当地建成了一些旅游园和美丽乡村。截至2014年6月底，丹凤县本年度已经接待旅游人数207万人次，实现旅游综合收入10.56亿元。
      有效的产业扶贫不仅体现在行业层面，也通过集中区域布局体现出来。在丹凤县的产业发展上，强调了“四大板块”的重要性。与全国的四大板块不同，丹凤县的“四大板块”只集中于有限区域范围，是典型的产业集中区。这四大产业集中区分别为：龙驹寨现代服务业发展区、商棣工业精深加工区、棣花文化旅游开发区、竹林关生态宜居示范区。2014年6月底，全县60个县级重点项目在四大区域集中布局了46个，总投资51.72亿元。
      根据丹凤县委县政府提供的相关资料，截至2014年6月底，丹凤县预计完成生产总值30.44亿元，比上年增长10.9%；实现地方财政收入1.48亿元，比上年增长1.39%；实现城镇居民人均可支配收入12480元，比上年增长12.8%；实现农村居民人均现金收入4180元，比上年增长57.9%。产业的不断发展，在实现农村居民脱贫致富上发挥了重要作用。
      推动移民搬迁改善生产生活条件
      移民开发是扶贫开发的重要内容。《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书明确指出，国家鼓励和支持生存条件极其恶劣地区的贫困农户通过移民搬迁、异地开发的方式，开辟解决温饱的新途径。为此中国政府强调, 中国的移民扶贫开发，按照群众自愿、就近安置、量力而行、适当补助四项原则进行。《陕南地区移民搬迁安置总体规划》提出，从2011年到2020年，用10年时间，对陕南三市居住在深山半坡和地质灾害点上的60万户和240万群众实施移民搬迁，其中商洛18万户，71.8万人。结合陕南移民搬迁规划，丹凤县制定了《丹凤县2011-2020年十年移民搬迁规划》，规划十年投资27亿元，用地5500亩，建设集中安置点103个，搬迁2.36万户，9.32万人。
      在具体政策实践中，丹凤县对移民搬迁的条件与约束要求进行了明确限定，明确区分了符合搬迁条件的家庭和不符合搬迁条件的家庭。相关规定明确，符合第1项及下列任何一项条件的群众可享受移民搬迁政策：具有丹凤县农村户籍，且家庭成员在2人以上的农村群众；长期严重受滑坡体、泥石流、尾矿库、洪水灾害威胁的群众；距离行政村中心较远，基础设施、服务设施落后，发展条件较差，基础设施配套困难，无发展潜力的村、户；人口规模过小，经济收入来源少的村、户；距镇、村公路5公里以上的偏远山区交通不便的村、户等等。 而不能享受移民搬迁政策的包括以下方面：夫妻双方其中1人在国家机关、机关事业单位、社会团体或国有企业单位就业的；国道、省道沿线居住条件较好，不受地质灾害威胁，又在陕南移民搬迁集中安置小区购买安置房的；在国家城市建设、工业园区建设、道路拓宽改造等重大项目建设的拆迁户，已享受拆迁安置补偿或重新划分庄基地的等等。在具体的移民搬迁过程中，丹凤县注重加强移民搬迁中的制度建设，先后印发了《丹凤县陕南移民搬迁安置项目管理办法》、《丹凤县陕南移民搬迁专项资金管理办法》及《陕南移民搬迁会计核算制度》，并从规划修编、项目建设、资金管理、项目备案和工程验收等五个方面对全县移民搬迁安置工作进行究查。
      在落实移民搬迁政策上，丹凤县提出了一系列具体思路，坚持“三为主一优先”（统规统建集中安置为主、城镇化安置为主、楼房安置为主和避灾安置优先）原则，坚持“五位一体”（移民搬迁、工业集中区、小城镇建设、保障性住房、消费市场培育）结合方案，突出提高“七率”（集中安置率、统规统建率、城镇化安置率、楼房化安置率、避灾安置率、特困户安置率、工程招投标率），力争把居民搬迁与脱贫致富结合起来。比如，在竹林关镇建设年产2500吨的魔芋加工厂，带动了石槽沟、神其沟、雷家洞等移民发展魔芋种植3500亩，直接吸纳移民2000余人参与生产；商镇老君作为一个5000户规模的安置点，附近工业园区内招商落地的20家劳动密集型企业又可以创造3000个就业岗位。结果是，移民点稳定为工业园区提供2000多名产业工人，实现了工业园区和移民安置点在就业安置上的双赢。
      应该说，丹凤县在移民开发方面取得的成效十分显著。据2013年初的调查数据，该县已累计建成移民集中安置点43个，搬迁群众8069户、2.98万人，完成10年搬迁计划的三分之一，移民集中安置率达85.4%以上，城镇安置率达76.5%。2013年丹凤县被陕西省政府评为移民搬迁先进县。竹林关镇、商镇先后分别被确定为省级移民搬迁示范点和省级跟踪指导考核市级重点镇。
      加强与定点扶贫机构的紧密合作
      定点扶贫强调建立扶持机构与特定贫困地区之间稳定的扶持关系，不轻易变动扶持机构与扶持对象，促进帮扶工作常态化、长效化、机制化。按照中共中央、国务院制定的相关政策，中央和国家机关各部门各单位、人民团体、参照公务员法管理的事业单位、国家重点科研院校等等，均应参加定点扶贫工作，承担相应的定点扶贫任务。中国社会科学院在丹凤县进行定点扶贫，是对党中央、国务院长期扶贫决策的贯彻与落实。
      根据笔者所见所闻，中国社会科学院在丹凤县的扶贫，除了履行一些通用性的扶贫事项，如帮建学校，建卫生院所，修桥修路、建设饮水工程外，还实施了一些专用性的扶贫项目，即采用智力扶贫与专业扶贫的模式，为丹凤的脱贫致富提供思路。比如，中国社会科学院的专家曾经借鉴孟加拉国“小额信贷”的经验，在丹凤县开展了“扶贫社”的创新试点，共发放扶贫贷款2000多万元，降低了贫困居民的融资成本；为推动产业扶贫，该院在丹凤县开展了一些思路研究与规划研究。先后组织编写《关于丹凤县扶贫攻坚的基本思路》、《丹凤县农村脱贫标准与途径》、《关于援助丹凤县创建扶贫示范县的总体设计》、《摆脱贫困之路——丹凤县脱贫思路探索》等，对丹凤县的扶贫开发发挥了重要指导作用。2012年，中国社会科学院课题组对丹凤县竹林关镇进行十年建设规划，力主把竹林关建成生态宜居、功能完善的陕南生态旅游名镇。这些智力扶贫事例很多。比如，为了加强中国社科院与丹凤县的沟通，中国社科院正厅级干部钟代胜在丹凤挂职副县长近二十年，跑遍丹凤的山山水水，每年多次往来于北京与丹凤之间，及时把丹凤的扶贫要求反馈给中国社会科学院，并协调组织各类资源落实扶贫责任。
      2014年7月初，习近平总书记在主持召开经济形势专家座谈会听取部分经济学家意见时，希望广大专家学者深入实际、深入群众、深入基层，拿出具有真知灼见的成果。笔者以为，中国社会科学院在丹凤县进行的扶贫实践，较好地体现了习近平总书记对建设中国特色新型智库的要求，并在深入实际、深入群众、深入基层中锻炼了科研队伍，深化了科研人员对国情的了解，也在实践中实现了专家学者们对社会对国家的贡献意愿。在这一过程中，丹凤县民众是中国社科院定点扶贫开发的直接受益者。客观地说，这是一个体现国家意志、有益于地方发展、同时又发挥学者群体作用的多赢安排。
      对丹凤扶贫模式的思考与建议
      根据《2014年联合国千年发展目标报告》的数据，对照2000年全球千年减贫目标，全球极度贫困人口已经减少一半。这其中，中国减贫努力对全球贡献巨大。中国极度贫困人口占人口总数的比例从1990年的60%下降到2010年的12%。应该说，中国的扶贫效果是十分显著的。丹凤县这一微观样本表现出来的多样化扶贫成效，也再次说明中国扶贫政策整体推进的合理性。但根据世界银行的标准，中国还有2亿贫困人口，这一数据几乎是法国、德国、英国人口的总和。反贫困之路任重而道远。总结研究一些区域的典型扶贫案例，发掘其中的科学内涵，对于推动全国的扶贫开发工作有积极意义。
      在笔者看来，丹凤的扶贫经验至少包括以下若干方面：一是重视扶贫政策的多样化。除了上述转移劳动力、产业扶贫、移民搬迁、紧密衔接扶持机构等政策外，丹凤还注重扶贫政策与低保政策有效衔接、重视推进双包双促（部门包村、干部包户、促贫困村如期摘帽、促贫困人口稳定脱贫）等政策运用，这使得贫困人口有多样化的扶持政策可以选择，政策的覆盖面相对较大，脱贫效果比较显著。二是准确确定扶贫对象，这是精准扶贫的基础。在确定贫困人口时，丹凤县抽调干部组成21个乡镇指导组、202个村工作队，实行“一测、两评、三查、三入户、三审核、三公示”的办法，严格贫困农户申报“六个条件”、“五个优先”和“十四个不宜”，把好申请、调查、评议、公示、审核“五个关口”，全面完成低收入人口的对象识别。三是注重制度建设。在农村剩余劳动力转移、移民搬迁、产业发展等方面，该县都有一系列政策与制度安排，保障了扶贫效果。四是注重政策的协调性与针对性。比如，2014年丹凤县在扶贫中明确划分摸排对象、落实责任、实施扶贫、考核表彰四个阶段。政府要求各包扶单位积极落实到户扶贫工程配套项目、落实资金，其中扶贫贴息、农民工创业贴贷要安排年度总规模半数以上的资金用于扶持贫困村和贫困户发展产业，各相关职能部门主动为实施干部到户扶贫工程提供政策支持，简化帮扶办事流程和审批程序，边远地区可上门服务或就近集中办理。
      但也应该指出的是，丹凤县的扶贫开发并非尽善尽美，有进一步完善的空间。从总体上考察，笔者以为，农村剩余劳动力转移的效果最好，移民搬迁次之，产业扶贫的效果又次之。这是因为，农村剩余劳动力转移最符合市场化安排；移民搬迁因为政府参与较多，涉及到拆迁、新居住房屋房价等因素，搬迁者和被拆迁者都有一定意见；产业扶贫中政府存在短期行为，虽然从省到县都强调循环产业，但更注重经济总量扩大，局部范围存在有产业无循环的状况，需要引起地方政府的高度重视。再比如，有民众反映政府建设的公共设施质量较差，“一年建、二年垮、三年规划再上马”，豆腐渣工程还在一定范围内存在。这说明在现代市场经济条件下，如何更好地发挥政府作用值得重视，这就必须按照十八届三中全会精神深化政府管理体制改革，加强对政府管理的合规性监管。调研组把相关意见反馈给了当地党政部门，既体现了定点扶贫单位对全面和可持续性提升扶贫效果的坚持，也凸显了国家级智库在定点扶贫方面的大局观。
      丹凤县是红色革命老区，红二十五军开展的庾家河战斗就发生在丹凤，在丹凤开展风景旅游、生态旅游、红色旅游、探险旅游、文化旅游、乡村旅游等都有诸多闪光元素，但一些区域接待能力、卫生设施跟不上现代旅游的基本需求。调研组提出，应把各种类型旅游方式更好地结合起来，改善旅游接待状况，加强农家乐建设，提高全社会对旅游开发参与度。
      针对个别乡镇地方政府提出要建垃圾填埋场的设想，调研组提出，鉴于丹凤县土石山区土层较薄、地下水位较浅，可采用沼气池处理厨余垃圾、各村采用小焚烧炉焚烧其余垃圾、乡镇再进行无渗化填埋的模式，以减少填埋量和防范二次污染。这些建议，都被地方政府接受。
      尽管丹凤县的扶贫工作存在种种不足，但瑕不掩瑜。总体来看，丹凤县的扶贫开发模式取得了巨大成功，值得其他贫困地区借鉴。

                                   作者系中国社会科学院工业经济研究所研究员