随着劳动教养制度的废除，社区矫正作为一项社会化的刑罚执行制度，在今后我国刑罚执行发展中将扮演越来越重要的角色。审前调查制度作为社区矫正的一项前置程序，对于甄别社区矫正对象，落实“宽严相济”刑事司法政策的基本精神，提高社区矫正改造犯罪的成效具有重要的保障作用。但现阶段社区矫正审前调查制度执行还存在法律性质不清、调查范围界定不明、调查力量不强、调查程序衔接不力等问题，必须尽快通过出台法律制度、配备人员队伍、完善审查程序等措施加以落实，从而推动社区矫正制度得以更加完善和更快发展。

完善司法行政机关执行社区矫正审前社会调查制度的思考
                         张旭鹏

一、社区矫正和审前社会调查制度的涵义
社区矫正是一种与监禁矫正相对应的非监禁矫正制度，矫正对象是在社区执行刑罚的罪犯，本质上属于刑罚执行活动。目前，社区矫正作为西方发达国家刑事活动中一个重要的组成部分，越来越受到欧美等西方发达国家的重视。在英国、美国、法国、加拿大、俄罗斯、澳大利亚、新西兰、日本、韩国等国，均实行社区矫正制度。
社区矫正在我国的探索推行始于2003年，至2011年施行《刑法修正案（八）》，2013年开始实行修改后的《刑事诉讼法》，基本确立了社区矫正工作制度。在我国现阶段，社区矫正是将被判处管制、宣告缓刑、假释、暂予监外执行、判处剥夺政治权利在社会上服刑的五种符合法定条件的罪犯置于社区内，由专门的国家机关在有关部门、社会组织和志愿者的协助下，在判决、裁定或决定确定的期限内，不脱离社会，矫正其犯罪心理和行为恶习的非监禁刑罚执行活动。这种非监禁刑罚执行方式备受社会的重视与大众的认可，其进步性和人性化的表现充分体现了我国在刑罚领域的不断探索和进步。审前社会调查制度在本质上是社区矫正的一项前置程序，是在社会对公平、正义的追求和合理地限制非监禁刑罚滥用的双重作用下的产物。
《社区矫正实施办法》第四条规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估”。鉴于目前社区矫正对象大多是被法院判处缓刑的罪犯，检察院、公安机关和监狱委托司法行政机关开展调查评估的较少。通常情况下，审前社会调查就是指人民法院在受理刑事案件和假释案件后，委托司法行政机关根据被告人或拟假释罪犯的犯罪情节、主观恶性、社会危害性及悔罪表现，拟依法适用非监禁刑，在开庭审理前，赴被告人或拟假释罪犯户籍所在地或常住地社区矫正机关对他们的个人情况、一贯表现和社会背景等情况进行专门调查，考量和评估其对社会的危害性和重新犯罪的可能性，提出是否对被告人或拟假释罪犯适用非监禁的建议和意见，向人民法院提交书面社会调查报告的活动。
二、司法行政机关开展审前社会调查的必要性
十八届三中全会后，随着劳动教养制度的废止、社区矫正工作的深入推进，今后将会有越来越多符合矫正条件的罪犯在社区服刑，因此，由社区矫正日常事务的具体承担者——司法行政机关主导开展社区矫正审前社会调查，可进一步提高社区矫正工作质量和效率，进一步塑造社区矫正制度执行的严肃性、公正性和法制性，为实现社会稳定和促进社会和谐发挥重要作用。
实现社区矫正工作的前移，也实现了社区矫正与审判工作的无缝对接，提高了工作效率，扫除了工作盲区。在未开展审前社会调查工作时，司法行政机关对适用社区矫正的人员情况几乎是一无所知，只有在接收之后才开始逐步了解，不利于及时全面系统地对矫正对象进行监管，导致工作效率低下。而开展审前社会调查这项工作以后，司法行政机关对接收的社区矫正人员基本情况已了然于胸，便于迅速开展工作，大大提高了社区矫正的工作效率，对全面试行社区矫正工作起到了强大的推动作用。在审前社会调查的过程中，对调查对象的各种相关信息，例如对调查对象的基本情况、家庭背景、个性特点、犯罪前表现、悔罪表现、罪犯所处的社会环境、社区群众对罪犯的接受程度、监管条件等方面进行调查研究，有利于全面客观地认识调查对象，为今后有针对性地开展日常的社区矫正工作和对调查对象判决后的日常监管、帮困扶助等方面做好必要准备。在全面开展审前社会调查的基础上，制定出科学、合理、有针对性的矫正方案，提高帮教质量，使社区矫正人员早日回归社会，最大限度地减少重新违法犯罪行为的发生。
提高了适用社区矫正的可操作性，有利于社区矫正对象顺利回归社会、重新融入社会。随着经济的不断发展，人口流动日益频繁，流动人口的犯罪率也在不断增加。而我国流动人口信息管理更新较慢，在流动人口犯罪时，司法行政机关较难获得他们的基本信息，若要对他们准确地适用社区矫正，通过审前社会调查来获得他们相关的背景信息作为一条前置途径显得尤为重要。通过审前社会调查，司法行政机关既可以了解被告人或拟假释罪犯的犯罪情况，又可以掌握他们在犯罪前的表现、个性特点、家庭状况、邻里关系、社区环境等等，从而判定其人身危险性的大小以及是否适用社区矫正的条件，为法院在判决或裁定时提供可靠的依据，从而使社区矫正适用做到有的放矢，减少社区矫正适用的盲目性，真正贯彻宽严相济的刑事司法政策。切实把那些不适宜监禁、不需要监禁的罪犯放到社区里，充分利用社会力量有针对性地对其实施矫正，促进其顺利回归社会，重新融入社会。
体现公正公平的法治精神，为审判机关作出判决或裁定提供了客观的依据。审前社会调查委托给作为社区矫正工作主体的司法行政机关来执行，可以更全面、快速、有效地了解被告人的实际情况，使法官摆脱繁重的社会调查工作，能够更好地致力于案件的审查和分析，并且使得审判机关在判决或裁定时避免在案件审理前就出现先入为主的看法，当好一名更加透明、客观、公正的“裁判”，在一定程度上能够有效避免司法腐败现象的产生，有利于体现司法的公正和公平的精神，提高司法机关工作效率，推动司法体制和工作机制的创新。
三、余姚市审前社会调查制度执行现状
    余姚市作为浙江省社区矫正工作的试点城市，自2007年开展社区矫正工作以来，虽然已在审前社会调查工作中取得了良好的效果，但同样还存在着一些问题，制约着审前社会调查制度的建立健全和实施执行。
我国法律没有相关刑事案件审前社会调查程序要求。现行的《刑事诉讼法》并未将审前社会调查制度纳入其中，在诉讼要求上没有将管制、缓刑这类非监禁刑罚与监禁刑罚区别开来，缺少一个前置的调查程序。《社区矫正实施办法》也未就审前社会调查如何委托司法行政机关进行作出具体的规定，使得审前调查不仅存在于法无据的缺陷，也在具体执行过程中遇到了困难和问题。这也在余姚市社区矫正工作实践中有一定体现，比如各地法院寄送的委托函的格式、内容五花八门，有的监狱在寄送审前社会调查委托函时，只简单附上一张仅含出生年月、地址的基本情况表，而没有与案情相关的刑事判决书，缺项、漏项情况时有发生，以致司法行政机关在调查过程中无法知晓具体案情，以及在案件中是否存在被害人或者民事赔偿等具体情况，使得调查的结果不客观、不全面、缺乏针对性。这与该制度规范化、合法化和可操作性的要求相距甚远。
审前调查人员队伍状况难以适应任务需要。目前，社区矫正日常管理事务基本依赖于公务员序列（或事业编制）的乡镇（街道）司法所工作人员开展。但是从现实来看，余姚市大部分乡镇（街道）基层司法所存在工作人员少、任务重的情况，有的司法所工作人员还承担着禁毒工作、信访接待、人民调解、基层维稳等工作，甚至还要乡镇（街道）党委政府的其他中心工作。从人员结构看，按照社区矫正队伍“职业化、专业化、社会化”的要求，虽然余姚市已累计招录了司法助理员41名，但矫正工作者整体队伍还未储备足够的法学、社会学、犯罪心理学、管理学等多个领域的知识。因司法所地位不高等原因，其人员流动性也比较大，已有10名司法助理员通过调动、遴选等方式离开该工作岗位。与之形成对比的是，由于审前社会调查程序复杂、繁琐，面对大量的审前调查委托函，没有时间和精力顾及这项工作，极个别乡镇（街道）司法所出现了审前社会调查时间紧，调查结果较粗糙，调查流于形式，不能达到预期的效果。
审前社会调查制度在执行过程中存在矛盾。主要表现为：审前社会调查时间不足、调查结果赶不上判决结果，甚至存在委托函中要求审前社会调查表寄回的时间临近甚至是早于收到委托函的时间。由于刑事案件有严格的审限限制，普通程序一般为一个月半，简易程序为20天，这样的话可能出现审前调查还正在进行中而判决已经下发的情况。余姚市在审前社会调查工作中已数次出现审前社会调查委托函和该调查对象的判决结果同时到达，或者在审前社会调查工作完成前收到该调查对象的判决结果，甚至还出现判决结果先于审前社会调查委托函到达该市，调查结果不仅失去意义，还大大打击了社区矫正工作人员的积极性，不利于社区矫正工作日常开展。
四、完善审前社会调查制度的对策建议
健全完善立法保障。目前，《刑法修正案(八)》和修改后的《刑事诉讼法》提出了社区矫正的概念，对拟适用缓刑、管制等人员要求考虑其对社区是否有重大影响。但是对社区矫正的执行主体、程序和具体操作都还没有统一的法律规定。对适用社区矫正的审前社会调查，从全国来看，还没有一个统一的规范性文件，导致出现了在接收省外法院、监狱的委托调查函时，程序纷繁复杂，内容各不相同。更重要的是由于缺乏法律支撑，审前调查在试行过程中缺乏了法律上的依据。所以，今后可以通过出台一部专门《社区矫正法》，将审前社会调查制度纳入法律规定，使其更具有合法性和可操作性。
建立一支与审前调查工作相适应的队伍。鉴于司法所面临人员少、力量不足但同时又承担较为繁重的工作任务的现状。笔者认为，一方面，要充实司法所的人员力量，在落实乡镇街道现有编制人员的基础上，对一些社区矫正人员较多的乡镇街道在现有的基础上尽可能地增加一些法学专业的社区矫正专职协理员，扩充社区矫正队伍。村（社区）基层组织和公安派出所也有义务配合参与审前社会调查工作，这样也能集合多方面的力量全方位的做出审前社会调查评估意见。另一方面，由于审前社会调查与法院庭审紧密相联，法律专业性强，审前社会调查表是为法院庭审提供参考的，质量要求高，审前调查人员应具备相应的专业素质，这样审前调查目的才可能达成。因此，要组织调查人员进行系统的业务培训，提高业务素质。
制定完善审前社会调查启动程序。提前审前社会调查启动所处阶段，防止审限冲突产生。笔者认为，这项工作应由检察机关公诉部门启动，即检察机关公诉部门在审查刑事案件时，根据案件事实、情节和相关的法律规定，若判断被告人有可能判处缓刑、管制等非监禁刑罚，可以在提起公诉之前，委托犯罪嫌疑人居住地的司法行政机关进行审前社会调查。司法行政机关在提起公诉前完成审前调查工作，形成调查意见后提交公诉部门。检察院公诉部门根据审前调查结果，向审判机关提出是否适用社区矫正的量刑建议，连同起诉书、案卷材料一并提交，作为量刑参考依据。
（作者单位：西北农林科技大学人文学院）

作者简介：张旭鹏（1983—）浙江余姚人，西北农林科技大学人文学院公共管理专业在读研究生，曾从事基层司法行政管理工作。