欧盟《电子货币指令》及其对中国的启示
□ 钟志勇

在电子货币监管问题上，美国联邦政府采取“等待和观望”的态度，而欧盟及其成员采取积极调整的态度。本文拟对欧盟《电子货币指令》进行介绍与评论，并对中国未来电子货币立法提出若干建议。
一、欧盟《电子货币指令》简介
（一）电子货币立法问题之提出
欧盟中央银行于1998年发表《电子货币报告》，对电子货币立法的必要性、时机、特殊目标和最低要求进行了探讨。电子货币的发展与货币政策、支付系统有效运行及对支付工具的信心、保护客户和特约商户、金融市场的稳定、避免被犯罪分子利用、市场失灵等问题息息相关，因而有必要立法。
欧盟中央银行认为，在电子货币发展初期实施监管能产生积极影响。因为监管有助于减少电子货币方案的失败，而后者会损害客户和特约商户对该支付工具的信心。而且，如果在大量电子货币已发展起来后才设计监管框架，则可能要求电子货币作重大修改或对当事人带来重大限制，由此产生的成本可能威胁到这些电子货币的生存。此外，电子货币方案开发越早，缺乏监管而产生的风险就越大。因为电子货币成形后，往往难以改变。
欧盟中央银行认为，电子货币的监管有以下特殊特殊目标：1、促进系统相互兼容；2、提供担保、保险或损失分担方案。考虑到货币政策的有效性，公平竞技场的形成及解决令人关注的监管问题，因而有必要制订一些最低要求，如审慎监管、坚实而透明的法律安排、技术安全、防止犯罪分子滥用电子货币、货币统计报告、可赎回性及准备金要求等。
在起草《电子货币指令》时，欧盟委员会强调竞争和创新。委员会认为，电子货币是促进电子商务的主要工具之一，在这样一个技术全新并快速发展的领域中，欧洲有可能取得领先地位。因此，委员会强烈要求建立一个鼓励创新且不太“严格”的法律框架。
为确保货币政策的效力、创造一个公平的竞技场并应对监管问题，欧盟中央银行的结论是：最直接的解决方案是只允许信用机构发行电子货币，因为这能避免改变货币政策和银行业务的现有机构背景。有部分成员国支持这种观点，而大约有相同数量的成员国支持欧盟委员会的观点，即有必要允许非银行进入该市场。
最终结果是，欧盟委员会在为电子货币机构建立一个独立的监管框架上取得了胜利，但欧盟中央银行的许多建议亦写入了《电子货币指令》最终文本。最重要的变化有：第一，可赎回性。欧盟中央银行认为，为确保中央银行货币与商业银行货币之间的联系不至于中断，有必要建立强制性的赎回制度。指令最终文本规定了发行商有平价赎回电子货币的义务，并不得收取超过执行赎回操作的费用。第二，初始资本要求。电子货币机构初始资本的最低金额从50万提高到了100万欧元。第三，豁免。强化了豁免条件，豁免机构未偿电子货币的最高余额从1000万降至了500万欧元。第四，业务限制。草案允许电子货币机构提供“通过电子手段传送的非金融服务”，最终文本将其业务限制在“代表其他企业或公共机构在电子设备上存储数据”。第五，电子货币的界定。草案第三个和第四个条件被删除，并增加一个新的条件，即“收取的资金不得少于发行的货币价值”。
（二）《电子货币指令》之主要规定
第1条涉及关键名词的界定与业务限制。电子货币机构被界定为，发行以电子货币为形式的支付工具的企业或任何其他法人，但不包括欧盟《第2000/12号指令》之下的信用机构。成员国应禁止电子货币机构和信用机构之外的任何人或企业从事电子货币发行业务。而电子货币被界定为，持有人拥有的一种货币价值请求权，它存储在电子工具上，收受的资金不少于已发行的货币价值，并被发行商之外的其他企业接受为支付方式。除了发行电子货币外，电子货币机构只能从事以下业务：（1）提供相关金融和非金融服务；（2）代表其他企业或公共机构在电子设备上存储数据。电子货币机构不应持有任何其他企业的股份，但持有为完成与已发行或分销的电子货币有关的操作性和其他从属性职责而设立的企业股份除外。
第3条规定赎回问题。电子货币持有人在有效期内可以要求发行商平价赎回，赎回应使用硬币和钞票或账户存款，并不得收取超过执行该操作的费用。发行商与持有人之间的合同应清楚地规定赎回条件。合同可以规定最低赎回金额，但不得超过10欧元。
第4条规定初始资本和持续性自有资金。电子货币机构的初始资本不得低于100万欧元，而自有资金亦不得低于该数目。电子货币机构的自有资金在任何时候不得低于现有未偿电子货币总额的2%或前6个月内电子货币总金额平均数的2%，并以金额高者为准。
第5条规定投资限制。电子货币机构的投资应不少于未偿电子货币总额，并只能投资于以下资产：（1）信用风险为零且具有充分流动性的资产；（2）《第2000/12号指令》界定的“A区国家” 信用机构的活期存款；（3）流动性充分、不在第一种情形之内、主管机关认为合格并且有关电子货币机构拥有合法股份或必须与之实行并表监管的企业的债务工具。活期存款与债务工具不得超过电子货币机构自有资金的20倍，而且在适用该规则时应与信用机构一样严格。为规避因电子货币发行和投资而产生的市场风险，电子货币机构可以运用流动性充分的与利率和汇率相连的表外工具，但必须是在交易所交易的衍生工具，并受每日持仓量限制，而外汇合同的原始到期日不得超过14天。成员国应采取合适的限制措施以应对电子货币机构投资所产生的市场风险。有关资产价值采用成本价或市场价，并以价格低者为准。如果资产价值低于未偿电子货币总额，主管机关应确保有关电子货币机构立即采取合适的补救措施。为此，主管机关有权临时允许以上述资产之外的其他资产来支持未偿电子货币总额，但不得超过债务或自有资金总额的5%，并以数量少者为准。
第8条规定豁免。成员国可以允许主管机关对符合下列条件之一的电子货币机构豁免适用指令之部分或全部规定：（1）从事本指令所界定的业务而产生的未偿电子货币余额通常不超过500万并从不超过600万欧元；（2）电子货币只被为完成已发行或分销的电子货币的操作性或其他从属性职责而设立的任何子公司、母公司或姐妹公司所接受；（3）电子货币只被为数不多的企业接受，而它们有同一住所或位于有限的区域内或与发行机构有紧密的财务或商业上的关系如共同营销或分销计划，因此容易辩认。基础合同必须规定，电子货币中的最大存储金额不得超过150欧元。
二、欧盟《电子货币指令》之实施情况与初步评估
（一）《电子货币指令》之实施情况
1、转化为国内法律的日期和程序
各成员国应于2002年4月前将指令转化为国内法律。在15个原成员中，有5个成员于2002年7月前实施了指令，这些国家中至少有部分公司在利用指令条款。在10个新成员中，只有部分国家存在电子货币发行活动，捷克是实施指令的第一个国家，而拉脱维亚是实施指令的最后一个国家。
就实施程序而言，没有证据表明咨询程序对市场发展方式有重大影响，但英国例外。与电子货币业代表进行的广泛、深入且持续的对话产生了一系列务实的规则，监管者和电子货币公司均认为这有利于市场的发展。显然，这种对话不仅取决于国内主管机关的意愿，而且取决是否存在重要且组织良好的电子货币业。这种情况在大多数成员国中并不存在。
2、电子货币机构之界定
欧盟将电子货币机构界定为，在信用机构之外发行以电子货币为支付方式的企业或任何法人。成员国在将电子货币定义转化为国内立法时改动最大的条款是指令中的第二项标准，即“收取的资金不少于已发行的货币价值”。13个成员国修改定义和/或重新加入实体性条款以堵塞指令中所谓的漏洞。大多数成员国并未为电子货币机构建立一套独立的规则，并倾向于要求其遵守适用于传统信用机构的所有规则。与此相反，英国金融服务局制订了“专业手册”，电子货币机构必须遵守的一系列规则包括审慎经营规则均可以在手册中找到。
3、电子货币机构应遵守之规则
总体而言，几乎所有成员国一字不差地采纳了指令中的初始资本和持续性自有资金要求。惟一变化是初始资本，有3个成员国将其提高到100万欧元以上。大多数业内利害关系人认为，指令要求100万欧元初始资本太高。尽管没有证据直接支持以上观点，但更高的初始资本很可能阻碍潜在申请人进入电子货币市场。这在希腊尤其如此，因为初始资本须以现金形式存入希腊银行，使得其更象担保。
所有主管机关都声称，指令第5条规定的投资限制在转化为国内立法时均未加改变。然而，部分业内人士声称细节上有些差异，但由于该问题太复杂，而且大多数情况下主管机关对如何在国内适用投资限制无法提供详细的信息，所以不可能详细分析这些差异。
至于可赎回性，所有成员国均实施了指令规定的义务，即发行商有义务平价赎回电子货币，而且收费不得超过执行赎回操作的成本。然而，在3个成员国中，最低赎回额被调低：丹麦为25克朗，约合3.35欧元；匈牙利为2欧元；而意大利为5欧元。受此影响的惟一一家电子货币机构称，降低最低赎回额负担太重，并导致额外损失。
所有主管机关都声称，指令规定的业务限制在转化为国内立法时均未加改变。然而，资金虽被立即兑换成电子货币，但由于结算上的延迟（如通过信用卡或借记卡或支票购买时），此时是否违反禁止授予任何形式的信用，各国解释不一。
4、执法核查
指令第6条规定，主管机关核查电子货币机构是否遵守资本要求和投资限制的次数每年不得少于二次。大多数成员国遵守了指令的最低要求，少数几个成员要求更高。多数情况下，要求电子货币机构更频繁地提交报告的理由在于与传统信用机构保持一致。有必说明的是，在波兰，主管机关只要求电子货币机构每年报告一次。
5、豁免体制
豁免体制的实施在欧盟成员国中差异很大，这不仅体现在豁免条件和授予豁免的程序上，而且还体现在可以豁免适用的规定上。6个成员国根本未建立豁免制度。已建立豁免制度的成员国中，有相当多的成员国强化了豁免的部分条件或增加了限制。
至于豁免程序，自动授予豁免似乎会导致豁免的广泛使用。在欧盟现有72家豁免机构中，66家位于无条件地豁免适用指令及相关立法规定的国家。与此同时，在监管机关个案决定豁免适用哪些规定的国家中，迄今为止还没有一家机构获得豁免。这种程序很可能导致豁免申请程序耗费时日、不具有可预测性，并最终导致对潜在申请人不具有吸引力。
（二）《电子货币指令》之初步评估
《电子货币指令》旨在欧洲境内建立一个单一的市场，为此指令将其分解为五个目标。以下拟根据不同利害关系人的意见来分析指令是否实现了其目标。
1、带来法律上的确定性并促进电子商务的发展
指令成功地带来了法律上的确定性，这体现在为电子货币机构和豁免机构建立清晰的法律框架并促进了电子商务的发展。然而，不无疑问的是，法律框架是否和如何适用于某些方案（部分以账户为基础的方案、电子代金券）及发行商（移动电话运营商、交通服务提供者），这在很大程度上导致了法律上的不确定性。
2、避免阻碍技术创新
指令大体上维持了技术中立，指令是否适用于某些商业模式通常与所使用的电子设备无关，而是与产品的性质和发行商有关。惟一的例外是，部分成员国对以服务器为基础的方案看法不一。有人建议，可以通过界定“电子设备”来澄清，即电子设备不仅包括芯片卡或计算机存储器，而且还包括中央服务器、移动电话、个人数字助理等。然而，未来的技术发展可能产生新的存储设备，因此这种方法的危险在于短期内有助于维护指令的技术中立，但从长远看来会损害其技术中立性。
3、在发行电子货币的不同机构之间构建一个公平的竞技场
指令是否为所有电子货币发行商构建了公平的竞技场是一个争议性非常大的问题。最重要的问题是，对移动电话运营商的预付服务费的处理是否合适。很难评估电子货币机构和传统信用机构之间是否存在一个公平的竞技场，原因在于实践经验有限，而且到目前为止，两者之间缺乏直接竞争。电子货币机构主要发行以服务器为基础的电子货币，而传统信用机构在卡基电子货币市场上占据主导地位。然而，电子货币机构及部分监管者关注的问题是，指令对电子货币机构的某些要求和限制可能过于严厉。
4、确保发行商财务稳健
指令成功地确保了电子货币发行商的财务稳健，至今没有出现一例破产、欺诈或损害消费者利益的情形。这很可能对电子货币业务及消费者信心产生积极影响。显然没有必要实施更为严格的监管体制，而且以下观点还获得相当多的支持：监管框架中的部分因素与电子货币发行商的活动所带来的风险不相称，而限制性更少的体制可能亦足以确保发行商财务稳健。许多业内利害关系人认为，整套规则“太钝”，有依据风险改进的空间，而这并不必然会损害发行商的财务稳健或消费者的利益。
5、便利电子货币机构从一国进入其他成员国
指令单一执照条款受到广泛好评，促进了跨国活动并为未来市场的一体化奠定了良好基础。迄今为止，单一执照利用率非常低，原因在于市场内部因素，如业务发展很有限，而不是任何法律或行政障碍。到目前为止，惟一出现的问题是豁免适用欧共体《第2000/12号指令》意味着，适用于电子货币机构的单一执照权劣于银行享有的权利，尤其是希望设立分支机构的电子货币机构可能得满足额外的授权或资本要求。
三、欧盟《电子货币指令》之修订方向
2006年7月，欧盟委员会职员就《电子货币指令》的评估提交了一份工作文件。该文件描述了评估过程，并重点提出了改进意见。
（一）适用范围
为了回应评估过程中大量利害相关者的关切，有必要修订电子货币的定义和指令的适用范围，因为现行定义带来了法律上的不确定性。
就第一个标准而言，“电子工具”一词已导致某些成员国对是否包括“以服务器为基础”的电子货币提出了质疑。因此，有必要清楚地说明这一点。
就第二个标准而言，“收受的资金不少于已发行的货币价值”之规定可能产生法律漏洞。因为如果已发行的货币价值少于收受的资金，则此类产品就不是电子货币。因此，有必要在定义中删除该措辞，并在特定条款中纳入一禁令。
据说，第三个标准最有争议。欧盟委员会已就《电子货币指令》是否适用于移动通讯运营商发布了指南。该指南强调，指令是否适用取决于移动电话顾客与作为第三方的卖家是否存在直接的支付关系。就此，有必要澄清电子货币定义，以便确保有着同样系统风险和消费风险的同一服务遵守相同的规则。同样，亦有必要修正定义，以便解决不确定性问题。此外，还有必要考虑与《支付服务指令》中所采用的方法保持一致。
（二）核心要求
评估过程中的证据充分证明了欧盟委员会的最初认识，即某些要求与电子货币机构产生的风险不相称。考虑到整个体制所产生的效果，这种认识更为深刻。根据已获得的证据，委员会作出如下初步结论：
平价赎回似乎并未对已获授权的电子货币机构构成大问题，但如果移动通讯运营商或电子代金券也适用《电子货币指令》，则可能产生大问题。因此，需要进行合适的调整。
一些利害相关者认为，100万欧元的初始资本要求过高。可能需要降低门槛，以便消除规模更小的公司申请执照的障碍。
2%的自有资金要求本身似乎并未对已获授权的电子货币机构带来重大困难，但与指令的其他要求，如初始资本、投资限制、经营限制一起使得人们认为整个体制要求过高。
主要作用在于保护浮存额的投资限制大大减少了电子货币机构利用其发行电子货币而收受的资金挣钱的机会，并使其在与获得完全牌照的信用机构竞争中处于劣势。显然，投资限制清单还带来了一个意想不到的问题，因为它排除了银行和信用卡应收账款。欧盟委员会认为，把银行和信用卡应收账款排除在合格投资之外与保护浮存额的目标不相称，因而将检讨如何对此加以弥补。
经营限制是确保电子货币机构财务稳健的另一举措。然而，不无疑问的是，像旨在保护浮存额而禁止经营其他业务这样强而有力的审慎要求整体上是否与其带来的风险水平相称。欧盟委员会认为，经营限制构成电子货币机构的重大制约，在发行电子货币并非其核心业务时更是如此。因此，有必要减少电子货币机构经营限制。
（三）豁免体制
由于豁免机构不得享有欧盟单一执照的利益，对该规定的不同适用是否构成建立内部市场的障碍就很难判断。欧盟委员会认为，有必要提供动力让在豁免体制下运作的机构转型为获得完全牌照的机构。因此，豁免体制的任何修正还必须置于放松完全牌照电子货币机构准入要求的背景下进行考虑。
（四）反洗钱规则
考虑到电子货币交易平均金额很小，完全适用身份辩认和保存记录要求可能导致电子货币系统不经济。《电子货币指令》并不包括反洗钱特别规则，但最近通过的《反洗钱指令》的确引入了一个适用于电子货币的简化体制。欧盟委员会认为，与《电子货币指令》不一样，在针对金融犯罪的特定立法中处理此类问题比较合适。
（五）单一执照体制
到目前为止，利用欧盟单一执照的完全牌照电子货币机构屈指可数。申请程序可能简单明了，显然问题在于电子货币机构通过其分支机构能从事的活动非常有限，因为《电子货币指令》第2条使得欧盟单一执照的某些规定在其他成员国的分支机构授权和许可业务范围中无法适用。欧盟委员会认为，单一执照体制应使得电子货币机构在东道国与在本国所能从事的业务一致，并不得有额外的障碍，因而有必要解决该问题。
四、欧盟《电子货币指令》对中国的启示
（一）立法宗旨
借鉴欧盟及其成员国的经验，笔者认为可以确立以下四项立法宗旨：
1、明确相关法律要求并促进电子商务的发展
我国尚无任何法律专门规范电子货币，因此无法回答以下一系列问题：非银行能否发行电子货币？非银行发行电子货币是否可以豁免监管？发行电子货币的非银行发行商业务是否应有限制？发行电子货币的非银行所进行的投资是否应有限制？等等。专门立法能确立“非银行电子货币发行机构”的法律地位，并建立审慎监管框架。因此，电子货币立法能带来法律上的确定性，以鼓励新人进入市场、鼓励竞争并促进电子商务的发展。
2、避免阻碍技术创新
从长远来看，电子货币有可能在很大程度上取代现金，而以服务器或软件为基础的电子货币正在成为不断增长的互联网电子商务的支付工具。然而，严格的技术规则可能阻碍创新并限制竞争。因此，我国电子货币立法有必要提供一个协助电子货币充分发展，特别是避免阻碍技术创新的监管架构。立法应采用技术中立的法律框架，即并不规定技术细节。界定电子货币时亦只要求货币价值“存储在电子设备上”。立法应适用于所有电子货币而不管使用了何种技术，而且并不事先判断或排除适用未来可能出现的任何形式的电子货币。
3、在发行电子货币的不同机构之间构建一个公平的竞技场
电子货币立法必须最大程度地在不同机构之间构建一个公平的竞技场，同时亦不能负担太重以致于阻碍新行业的发展。为确保公平竞争，银行适用的监管制度亦应以“合适的方式”适用于非银行电子货币机构。此时，“合适”意味着应与发行电子货币的特殊风险相称。与吸收存款相比，这种风险在大多数情况下要小得多。因此，我国电子货币立法应为非银行电子货币机构设计“更具有针对性”且“负担更少”的审慎监管规则。
4、确保发行商财务稳健
我国电子货币立法应确保发行商财务稳健，并因此维护消费者的利益。可以考虑的规定有：非银行电子货币机构的业务范围限于发行电子货币并从事与此紧密相关的服务，而且不得提供任何形式的信用；投资限于确保金融债务在任何时候均有充分流动的低风险资产进行支撑；必须平价赎回电子货币并不得收取超过执行赎回操作的费用。
（二）电子货币之定义
电子货币的界定是一个难题，原因不仅在于电子货币处在发展时期，而且还在于各国宽严不一的界定反映电子货币政策不一。如果采取严格管制的政策，可能会将电子货币界定得宽泛些。即使同一国家或国际组织在不同时期的界定亦不尽相同，这反映随着电子货币的发展，人们的认识也在不断地深化。欧盟认为电子货币具有四个要素，即货币价值请求权、存储在电子工具上、收取的资金不少于已发行的货币价值及被发行商之外的其他企业接受为支付方式。而英国对欧盟定义只作了部分修改，将“收取的资金不少于已发行的货币价值”改为“收受资金后发行”。
笔者建议，我国未来立法可以采纳英国做法。首先，应明确采用“四要素”说。某一产品要成为电子货币产品的第一个因素是，持有人应对发行商拥有一种“货币价值请求权”。因而如何辨认电子货币发行商很重要。第二个因素是货币价值必须存储在“电子工具”上。电子工具使用磁条这一事实并不妨碍成为电子货币定义之下的电子工具。第三个因素是必须在“收受资金后发行”，这意味着电子货币是一种预付型产品。与提供信贷的信用卡不同，电子货币顾客须事先支付价款。第四个因素是必须存在“发行商之外的其他企业”接受电子货币。这意味着持有人能够使用电子货币从发行商之外的其他企业处购得货物和服务。
其次，我国未来立法应明确区分电子货币与存取产品如借记卡、信用卡等与银行账户相连的电子工具。存取产品是允许持有人通过电子通讯手段获取传统支付服务的产品，其典型代表方式为银行卡。例如，使用标准个人计算机及计算机网络如互联网进行信用卡支付，或发送指令以便在银行账户之间划拨资金。这些方案的重大创新之处在于通讯方式，譬如使用计算机网络而不是亲自去银行分支机构办理。
再次，我国未来立法应区分电子货币与存款。以账户为基础的货币价值可成为电子货币，但并非所有以电子方式记入账户的货币价值都会成为电子货币。在区分电子货币和存款时，以下因素非常重要：第一，电子货币是一种纯粹的电子产品。如果存储货币价值的账户可使用非电子手段进入，则为存款。第二，如果某一产品被设计成只能用于支付有限金额且不作为储蓄方法，这些特征指向的是电子货币。相关特征还包括允许货币价值存留账户的时间、不利因素及是否支付利息等。第三，如果账户除拥有作为一种支付手段所必需的特征外还具有其他特征，如透支、直接借记，则不可能是电子货币。因此，存款涉及创立债权债务关系，而接受资金的人存储该货币价值以备日后偿还。与此相反，电子货币涉及支付手段的购买。
最后，就目前状况而言，我国不宜将移动支付、公交智能卡纳入电子货币。可能存在争议的是电子代金券，由于我国严格禁止代币券，恐怕难以允许电子代金券的存在。应当指出的是，传统电子支付方式如银行之间的大额资金划拨系统、直接转账系统、自动清算所、直接借记系统或家居银行系统均不属于电子货币。此外，通常使用传统磁条技术的单一用途的预付卡亦不属于电子货币。
（三）电子货币发行商资格问题
欧盟于1994年发布的《预付价值卡》研究报告指出，存储在电子钱包中的资金应视为存款，因而只能由银行来处理。欧盟的主要理由在于可以维护小额支付系统的安全，有利于中央银行和被监管银行之间沟通信息。同时，代表电子货币的资金同银行存款没有本质区别。此外，电子货币还可以利用现有的银行清算系统。4年后，欧盟中央银行在《电子货币报告》中更明确地指出，为避免改变货币政策和银行业务的现有制度环境，有必要将电子货币发行限制在信用机构上。同时，欧盟中央银行亦认为有必要修正《第一银行协调指令》，以便将所有电子货币发行商纳入“信用机构”定义之中。这将为所有电子货币发行商提供一个公平竞争的环境，并确保每个发行商受到合适的审慎监管。事实上，根据欧盟现有规定，发行电子货币的机构分为银行和非银行机构。
由于我国《银行卡业务管理办法》将储值卡作为借记卡之一，而借记卡又属于银行卡之一，因而储值卡发行机构仅限于银行。1997年发布的《支付结算办法》规定，未经中国人民银行批准的非银行金融机构和其他单位不得作为中介机构经营支付结算业务，但法律、行政法规另有规定的除外。因此，银行是支付结算的中介机构，非银行机构一般而言不能作为支付结算的中介机构。这意味着电子货币作为一种支付工具，发行电子货币也应由银行作为主体，非银行机构不能作为发行人。但法律也并没有完全禁止非银行机构发行电子货币。从政策角度考虑，笔者认为我国宜采取以银行作为电子货币发行主体，但留有适当余地的做法。第一，现行银行法体系比较严格，但同时又具有灵活性，可以比较容易地将银行法体系适用于电子货币发行主体。将现有银行法体系适用于电子货币发行主体，将有助于支付系统的稳定。我国《商业银行法》将银行界定为吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。根据支付结算的定义及银行作为支付中介机构的要求，也很容易认定银行具有发行电子货币的权利。第二，由于我国法律为非银行主体作为电子货币发行商留有余地，监管机构可以考虑在适当的时候，允许非银行机构发行电子货币。时机是否成熟取决于我国信息和通讯产业的发展程度和中央银行的监管能力。可以采取的办法包括像欧盟一样，允许信息产业企业同银行合作、联合开发。或部分采用英国做法，专门针对银行之外的电子货币发行商建立相应规则。
（四）电子货币机构之赎回义务
欧盟委员会《电子货币指令》草案将电子货币是否可以赎回的问题留给了发行商与使用者之间的合同。但欧盟中央银行《电子货币报告》坚持认为，电子货币的可赎回性是最低要求。在持有人提出要求时，发行商负有以中央银行货币平价赎回电子货币的法律义务。如果发行商只有义务赎回零售商而拒绝赎回持有人持有的电子货币，在发行商出现财务问题时，零售商只会接受折扣后的电子货币。此时，私人货币的交易媒介功能和价值储藏功能与公众要求货币具有的计价标准功能出现背离。而且，如果电子货币不与中央银行货币紧密相连，发行商可能会无限制地发行电子货币，这将产生通货膨胀压力。因此，必须从法律上要求电子货币以平价赎回。在欧盟中央银行的坚持下，赎回义务最终被纳入《电子货币指令》。
为了避免电子货币影响货币政策，维护货币充当经济交易价值尺度的功能及维护持有人对电子货币的信心，我国也应要求电子货币发行商负有赎回义务。电子货币赎回时的收费不得收取超过执行赎回操作的费用，最高不超过10元。
（五）电子货币之监管
1、基本问题
欧盟中央银行不仅认为有必要通过立法来监管电子货币，而且在《电子货币报告》中进一步提出，在发展初期实施监管能产生积极影响。因为监管有助于减少电子货币方案的失败，而后者会损害客户和特约商户对该支付工具的信心。而且，如果在大量电子货币产品已发展起来后才设计监管框架，则可能被要求作重大修改或对当事人带来重大限制，由此产生的成本可能威胁到这些电子货币产品的生存。此外，电子货币方案开发越早，缺乏监管而产生的风险就越大。因为电子货币产品成形后，往往难以改变。在我国，中国人民银行认为有必要制订针对卡基电子货币和网上支付的规章。
我国应建立何种监管体制是一个值得探讨的重大问题。大多数欧盟成员国并未为电子货币机构建立一套独立的规则，并倾向于要求其遵守适用于传统信用机构的所有规则。此体制不足之处在于针对性不强，而且对电子货币机构而言可能太严厉。与此相反，英国金融服务局为电子货币发行商制订了专业手册。电子货币机构必须遵守的一系列规则包括审慎经营规则均可以在手册中找到。这在很大程度上是由于主管机关和电子货币业持续对话的结果，并被认为对监管者和行业本身均有利。从我国目前情况来看，未来电子货币发行主体将主要是银行，非银行金融机构甚至非金融机构仅有可能以个案批准的形式获准发行电子货币。因此，专门针对非银行电子货币发行商制订一套监管规则的可能性不大。然而，针对电子货币机构的特殊问题制订某些具有针对性的规则完全有可能，也应该这样做。
另一个值得探讨的重大问题是我国是否应建立豁免体制。欧盟《电子货币指令》规定，符合下列条件之一的电子货币机构豁免适用指令之部分或全部规定：（1）未偿电子货币余额通常不超过500万并从不超过600万欧元；（2）电子货币只被子公司、母公司或姐妹公司所接受；（3）电子货币只被为数不多的企业接受，而它们有同一住所或位于有限的区域内。此外，基础合同必须规定，电子货币中的最大存储金额不得超过150欧元。
在我国，行政权力非常强大，行政机关可能也不太习惯于某些电子货币机构不接受监管。但是，为培育一个市场，必须对某些电子货币机构采取“不作为”态度。因此，笔者以为，我国亦应建立豁免体制，明确豁免条件，并要求豁免机构提交报告。对于豁免机构不能严加监管，但亦不能完全放任自由。虽然自动豁免可能导致豁免的广泛使用，但不利于监管机构及时了解情况。我国可以借鉴英国经验，建立一种非常简单快捷的申请程序，并不允许监管机关行使自由裁量权。至于是否豁免未来电子货币专门立法中的所有规定，我国宜规定豁免适用所有规定。当然，提交报告和信息披露除外。
2、具体规则
（1）资本要求
欧盟《电子货币指令》要求每一个发行商的初始资本至少有100万欧元。一旦开始营业，发行商必须确保自有资金在任何时候等于或高于100万欧元。总体而言，几乎所有欧盟成员国一字不差地采纳了指令中的初始资本和持续性自有资金要求。惟一变化是初始资本，有3个成员国将其提高到100万欧元以上，如法国为220万欧元、希腊为300万欧元。大多数业内人士认为，指令要求100万欧元初始资本太高。尽管没有证据直接支持以上观点，但更高的初始资本很可能阻碍潜在申请人进入电子货币市场。这在希腊尤其如此，因为初始资本须以现金形式存入希腊银行，使得其更象担保。根据欧盟经验，我国将电子货币机构注册资本定为100万元比较合适。考虑到美国未对货币汇兑商提出自有资金要求，我国亦可不提。
（2）业务限制
英国《电子货币专业手册》并入欧盟指令中的规定，即除发行电子货币外，发行商还可以提供与此紧密相关的金融和非金融服务，诸如通过提供与电子货币发行相关的运营和其他从属性服务来管理电子货币，发行和管理其他支付方式及代表其他企业或公共机构在电子设备上存储数据。我国未来立法亦只应允许非银行发行商从事电子货币发行、提供与此紧密相关的金融和非金融服务、数据存储业务。但我国宜保留一“兜底条款”以便主管机关认为合适时增加新的业务，如通过电子手段传送的非金融服务等。
（3）小规模发行商
我国亦应建立豁免体制，因而应允许小规模发行商不受管制地发行电子货币。小规模发行商须满足下列条件之一：（1）电子货币未偿余额不超过500万；（2）电子货币只被关联企业接受；（3）电子货币只被拥有同一住所或有限的当地社区的人接受。此外，根据《电子货币指令》，小规模发行商还得满足一个条件，即电子货币中的最大存储金额不得超过150欧元。但欧盟成员国的受访者声称最大存储金额限制构成了一项主要负担，甚至对部分规模非常小的方案而言亦是如此。因此，我国未来立法时，可以适当调高，要求小规模发行商发行的电子货币最大存储金额不得超过300元。
小规模发行商应定期向我国主管机关报告电子货币发行活动，包括未偿电子货币余额，报告次数以每年2次为宜。我国主管机关在小规模发行商证书的申请与发放过程中可以不收取任何费用，至多收取证书工本费。如果主管机关认为小规模发行商不再满足证书发放条件，可以撤销证书。然而，如果违反条件是非故意的、暂时的或微不足道，主管机关可以决定不撤销证书。如果小规模发行商违反信息披露规则，亦可以撤销证书。