国际法治视野中的欧洲联盟体制*
□ 何志鹏** 于喜华***

国际法治意味着国际良法与全球善治，拥有着全球法治、区域法治等不同范围，超国家之治、国家间之治、次国家之治等不同的层次；欧洲联盟作为一个超国家的区域性组织，是实现国际法治的重要例证和良好典范。本文即对欧盟在法治方面取得的成就进行分析探讨，并从中找出其获得成功的深层次原因以及面对的挑战，希望能对仍处于初级阶段的国际法治建设有所裨益。
一、国际法治的标准
对于“国际法治（international rule of law）”这一术语，可以简单直观的归结为国际场合下的法律至上，它的直接目标就是构建一种“国际法律秩序”。国际法治以国际社会为环境，以法治为核心，要求在不同层面实现“良法”和“善治”，即内容与目标设定良好、形式完善的规范在国际事务中被普遍的崇尚与遵行，实现国际社会的法治。从中可以看出，判断国际法治的两条重要标准即为国际良法和全球善治。
（一）国际良法
国际良法是对于国际法律规范从内容到形式上的一系列要求。作为内容方面的要求，这些法律必须基于妥当的价值目标，体现国际社会共同认可的价值标准，具体而言，国际法治的规范体系应当以人本主义为基础，以地区之间、国家之间的和谐共进为原则，实现全球社会的可持续发展；在形式上，国际法治依据的法律规则应当简明扼要、清晰流畅、逻辑严谨、体系完善，明了的规定权利义务的配置，法律责任的归责原则、归责方式，具有可预期性、可裁断性，整体贯通其精神主线。 就当前而言，要求国际法治所依据的规范在形式上是好的，主要是针对国际法不成体系的问题。
（二）全球善治
全球善治是国际法治在运作方式上的要求，即实现对于国际良法的有效实施。从法律的角度考察，全球善治至少包括以下几个方面的含义：在立法环节，采用民主而透明的立法程序，使各有关方面都有机会参与规则制定，在其中表达自己的意见；在执法环节，有相应的明确的执行机构保证国际法原则和规范能够在所意定的范围内广泛、平等、无歧视的适用，并对主体的遵循情况进行监督、考察和评估，提出改正的建议和意见；另外，还需建立有效地争端解决和问责机制，使得那些违背法律规定的行为受到司法机关的处置，存在争议的国际问题得以诉诸司法机构得到公正的解决。
在当前的国际社会背景下，国际法治已经成为一种潮流，一种不容回避的大趋势。经济的全球化发展、法律的国际交流、全球性问题（如资源短缺、环境恶化）的出现和加剧等因素对国际法治的发展发挥了强劲的推动作用，但同时我们也不能忽视诸如国际局势均衡性差、西方中心主义等消极因素对其发展所起的消极的阻碍作用。就目前情况来说，国际法治仍处在一种初级阶段，而没有形成格局，只是呈现出分地区、分生活领域的零星分布状态。其中，欧洲联盟体制作为一种区域的超国家的国际组织，即是实现国际法治的重要例证和良好典范。在国际法治建设还处在初级阶段的今天，欧盟为我们提供了丰富的实践经验和参照素材，也是建立国际法治的一个相对典型的镜鉴。
二、欧洲联盟体制在实现国际良法过程中的努力
（一）以人本主义为基础
国际良法应是建立在人本主义基础之上的，而非以国为本。人本主义强调以人为本的治理，意味着关心人的价值和尊严，重视人的处境与感受，处理对人类生存和发展有意义的问题。人权法是人本主义在法律中的最系统的体现。 而欧洲联盟被认为是世界上最具人权理念、人权保护水平最高的区域性组织，是其他地区人权保障机制的典范。欧盟无论在其法律一体化的进程中还是司法实践中，都体现了其尊重和保障人权，以人为本的价值理念。
在成立之初的欧共体条约中，并没有关于人权保护的相关规定，这是因为当时的欧共体以实现经济一体化作为首要目标，导致其对于人权问题有所遗漏。但这并不意味着欧共体完全忽视人权问题，当时的各成员国基于已有《欧洲人权公约》和欧洲理事会来处理欧洲人权问题，故没有必要在共同体条约中再加以规范的观点，使得人权条款在共同体条约中没有体现。但在其后的保护人的基本权利的司法实践中，证明这一观点是盲目乐观的。为了弥补共同体条约中对人权问题的遗漏，欧共体法官参照一般法律原则和成员国共同宪法，尤其是《欧洲人权公约》，充分行使自由裁量权，进行司法解释，通过判例的方式将人权观念逐步引入到欧共体法律体系中。在这个过程中，欧共体法院的努力是不容忽视的。 在其后的欧共体条约和各种文件中，人权问题越来越受到重视，人本主义也在其中得到体现。
1986年2月欧共体12国签署了《单一欧洲法令》，并于1987年7月1日生效。该法令将人的基本权利和民主作为欧共体的目标，而人权则作为欧洲政治合作的一项重要内容在法令中被明确提及，可见对其的重视程度。另在1989年12月通过的《共同体工人基本社会权利宪章》中，更是明确规定欧共体内部市场的建立要保证欧共体工人享有的社会权利，包括自由迁徙权、禁止强迫劳动、男女机会平等、健康和安全的工作环境等。并要求各成员国应以立法或雇佣双方集体协议的形式对这些基本社会权利予以贯彻落实。《共同体工人基本社会权利宪章》是欧共体制订的第一部人权文件，虽然宪章仅是一个政治宣言，对各成员国不具有法律拘束力，但却是欧共体人权观念及注重人在内部市场中的基本权利的集中体现。
1992年的《马斯特里赫特条约》（又称为《欧洲联盟条约》，以下简称《马约》）将尊重人权正式确定为欧盟的基本原则，在欧盟保护人权方面具有里程碑式的意义。该条约在其序言中指出“各成员国坚持自由、民主原则，尊重人权和基本自由及法治。”条约第F条（现第6条）明确规定：“联盟应尊重各成员国的国家特性，成员国的政体应建立在民主的原则之上；联盟应尊重基本权利；这些权利受1950年11月4日在罗马签署的《保护人权和基本自由的欧洲公约》的保障，并因其源自成员国的共同宪法传统而成为共同体法的一般原则。”条约还明确提及对社会权利的保护。《马约》作为欧盟的宪法性文件，将尊重人权提升到基本原则的高度，再次表明人权在欧盟法律体系中重要地位。在其后的《阿姆斯特丹条约》（以下简称《阿约》）开始了欧盟的系统的人权立法，条约第6条规定：“联盟以各成员国一致认同的自由、民主、尊重人权和基本自由以及法治等原则为基础”。第49条又将全面尊重人权列为加入欧盟的前提条件，将人权视为欧盟存在的价值基础。2000年12月在尼斯会议上通过的《欧盟基本权利宪章》在其序言中阐明了其宗旨：欧洲人民在共同价值的基础上分享和平的未来，努力创设一个更加紧密的联盟；不可转让的、普遍的人的尊严、自由、平等和团结等价值是联盟成立的依据……并规定了各项公民和政治权利及经济、社会和文化权利。宪章虽然被通过，但因没有被纳入欧盟条约而缺乏条约的效力性规定，其所规定的各项基本权利并不具备直接的法律约束力。尽管如此，作为欧盟的第一部有关基本权利的宪法性文件，仍具有深远意义。
此外，欧盟25个成员国2004年签署的《欧洲宪法条约》中关于人的各种权利的规定尤为引人注目。该宪法条约中明确规定“尊重人的尊严、自由、民主、平等、法治和尊重人权，包括属于少数民族个人的权利，是本联盟赖以建立的价值”，另就欧盟公民权和欧盟加入《欧洲人权公约》等事项做了相应的规定。此外，该宪法条约第二部分系统的规定了欧盟的基本宪章，这标志着欧盟已经建立起较为独立与完善的人权法律保护体系。欧盟作为一个非专门性国际人权组织，能在其章程中如此大篇幅的规定有关人权事项，恰恰说明了其对人权的重视，表明了其以人的利益和追求为制定规范的价值指向的立场。
（二）以可持续发展为目标
可持续发展的前提是发展，其目的是为了增进人类的福利，改善人类的生活质量，是以人为本的发展观。从其内涵上看，可持续发展要求兼顾代内公平与代际公平，即在地球上同时生存的人能够得到公平待遇，享有同样的发展权利和过上幸福生活的权利，与此同时，要考虑后世各代的发展可能，不能以牺牲后代人的利益来满足当代人的要求。此外在追求人类自身发展的同时，也要考虑人与动植自然体之间的公平关系（域际公平），注重环境和资源的维护，而不应逾越环境与资源的承载能力。
可持续发展与环境保护有着密切的关系，二者构成统一的有机整体。环境建设作为实现可持续发展的重要内容为可持续发展提供适宜的资源和条件，为发展保驾护航。可持续发展则把环境保护作为它积极追求的最基本目标之一。欧共体在1970年就提出了“环境无国界”的口号。随着欧共体内部经济的发展，环境问题日益突出，为了应对这一问题，欧共体在1972年召开的各国和政府首脑参加的高峰会议中提出了所谓的“13项计划”，并要求理事会据此形成共同体的环境政策，至此，环境问题开始受到欧共体的重视，大规模的环境保护运动也正式开始。1987年7月生效的《单一欧洲法令》对欧共体环境政策具有重大影响。它强调“环境要求应成为共同体其他政策的基础”，首次以条约的形式确立了欧共体环境保护的政策和法律地位。
直到1992年的《马约》在对环境保护作了进一步阐述之后，才正式提出了欧盟“可持续发展”的目标，形成了欧盟法律的可持续发展概念。而1997年的《阿约》则将可持续发展列为欧盟的优先目标，进一步在法律上明确了可持续发展原则的地位。进入二十一世纪之后，全球经济发展与环境恶化的矛盾进一步尖锐，欧盟亦面临着可持续发展的严重考验。基于此，欧盟在2000年制订的里斯本战略中把可持续发展作为重要政策来实施。里斯本战略的目标就是“至2010年，将欧洲建设成为世界上最具活力和最具竞争力的知识经济社会”。为了实现这一战略目标，该项战略以建设和谐社会、振兴经济、可持续发展作为三大支柱，相互支持，相互促进，共创欧洲美好未来。 这又一次明确了可持续发展的法律地位，为其进一步实现奠定了法律基础。2001年，欧盟在其颁布的《环境2010：我们的未来、我们的选择》指令中指明了未来5至10年内欧盟环境政策的目标。该指令明确规定在气候变化、自然和物种的多样化、环境与健康、自然资源和废弃物四个领域内优先执行环境与发展综合决策，并制定了执行的具体措施。此外还明确了现在的环境问题包括气候变化、空气污染、水资源等。
20世纪80年代以来，欧盟制订了许多关于环境保护与可持续发展的决策和法律。除了在上述的基础性文件中明确及肯定了可持续发展的法律地位，还制定了一系列其他的重要的法律法规，为这一目标的实现提供了法律保障，如《综合污染防治管理指令》（IPPC）、《环境影响评价指令》（EIA）、《战略环境影响评价指令》（SEA）、《关于某些工业活动的重大事故危害指令》等。这些政策和法律以环境保护为出发点，以实现可持续发展为其目标，对可持续发展中的环境保护问题予以了高度重视。此外在国际合作方面，欧盟不仅在确定国际公约的法律效力上表现出积极支持的态度，而且在不同程度上把相应的国际环境公约确定的目标在各成员国国内立法上采取相应的调整与补充。总之，欧盟通过各种法律途径和手段对可持续发展这一目标的给与了肯定。
（三）以地区之间、国家之间的和谐共进为原则
和谐的前提是承认差异，并在差异的基础上追求各得其所、各安其分，在相互合作、配合中形成整体的秩序。和谐是对霸权体制的否定和替换。霸权体制经常会以强力甚至是武力要求其他国家遵从、趋同，而和谐的世界体制中虽然可能有等级秩序，但这种等级秩序领导者（或领袖国家）是以道德的优越性作为立身之本的，并采取文化包容的态度，通过一种友善的、非对抗性的形式构建全球的结构与秩序。 从范围的角度讲，和谐世界包含三个部分：国家之内、国家之间和国家之外（人与环境）。就欧盟而言，其中的人与环境之间的和谐共进问题已在上面的可持续发展目标中论述过，这里不再详述。而对于成员国之间以及成员国各地区之间的和谐发展问题，欧盟则一直予以高度重视。回顾欧盟成立和发展的历史，从中不难看出，成员国签订的一个个基础条约推动着欧洲一体化进程，在不同发展阶段所缔结的各大条约，在一定程度上都是追求欧盟某一领域或多个领域的共同发展。如1951年在巴黎签订的《欧洲煤钢共同体条约》，目的是为煤炭与钢铁业建立一个共同的市场,将煤炭和钢铁业的生产置于共同管理之下； 1957年签署的《欧洲经济共同体条约》和《欧洲原子能共同体条约》, 则是为了建立欧洲共同市场和实现原子能的和平利用。随后的《马约》将欧洲一体化的进程推到了一个新的层次,在原来的三个共同体基础之上又确定了两个合作领域，即共同的外交与安全政策及司法和内政事务的合作。
在现行的欧盟体制下，仍存在一些区域发展不平衡问题，例如区域经济发展不平衡问题就曾一度阻碍了欧洲一体化的进程。为了解决这些问题，欧盟做了大量的工作，制订了一系列政策，并取得了一定的成就。在这个过程中，完备的法律规范和制度基础对于欧盟实现各成员国和地区的和谐共进起到了关键作用。欧盟在宪政和相关法律条文中对有关区域协调政策进行了规定，使得这些政策的实施变得有法可依。1958年签订的《欧共体共同条约》是欧共体的基本法律基础之一。该条约在前言中就明确规定：“期望通过缩小区域间的差距和降低较贫困地区的落后程度，加强各国经济的一致性和保证它们的协调发展。”该条约同时在第十四篇中通篇明确了区域问题的重要性以及解决区域问题的法律规范。相关的法律规定在后来的《欧盟条约》基本法中也有所体现并愈加重视，如欧盟基本法第2条规定：“欧盟的目的在于促进经济和社会发展，实现高就业水平和维持可持续与平衡发展。”在随后的里斯本会议中，欧盟制订了里斯本战略，将建设和谐社会作为重要政策来实施。
此外，欧盟的成员国也制定了各种促进各区域和谐发展的法律体系，以德国为例，其联邦宪法规定，联邦政府与州政府之间是一种相互协调的关系，在地区经济发展中联邦政府必须担当占50%比重的任务。根据改善地区经济结构的法律，德国制定了“地区经济的框架计划”，被誉为德国地区经济发展的“圣经”(每年度有一个框架计划)，它规定什么地区该受援助，援助多少，是宪法精神的具体化。可以看出，德国政府很少通过“人治”的政策优惠和扶持来支持区域发展，而是一切依法律行事。宪法、改善地区经济结构的法律等，在促进德国各地区和谐共进方面起着关键性作用。
欧盟通过基础性条约及相关法律文件对促进地区之间、国家之间的和谐共进这一原则进行了确认和具体的规定，将抽象的理念具体落实到法律体系中，使其从一种号召、愿望走进更具权威和约束力的领域之内，并更具可操作性。最终通过法律的运作来促进实现这一原则，使其成为欧盟体制下的各行为者的行为准则。
（四）法律规范的体系化
法律规范在形式上符合良法的要求，应当简明扼要、清晰易懂、体系完善、逻辑严谨。其中最为重要的是在体系上应该构建成一个有机的整体，而不是条款分割、互不联属。欧盟拥有一整套独特的法律体系,为其内部和各成员国的活动提供了可靠的机制保障。
欧盟法的主要渊源即表现为各成员国之间达成的关于欧洲共同体和欧盟的基础条约和后续条约,包括前面提过的《欧洲煤钢共同体条约》、《欧洲经济共同体条约》、《欧洲原子能共同体条约》以及建立欧盟的《马约》和修改欧盟条约的《阿约》等。上这些条约被称为宪章性条约,发挥着犹如国内法中宪法的作用。欧盟法的派生渊源是指根据基础条约所赋予的权限,由欧盟的主要机构制定的各种规范性的法律文件,主要包括条例(Regulation)、指令(Directive)、决定(Decision)等。此外欧盟法的渊源还包括司法解释及其判例、内部规范性文件等
欧盟法的体系化还表现在对以上各种法律渊源效力的明确规定，使它们有明确的位阶，彼此之间保持协调一致，进而使整个法律体系结构更加严密。条约可视为欧盟的宪法, 是欧盟的根本大法,在适用上不仅优先于成员国的一般法律,而且优先于成员国的宪法。就是说,条约具有毫无限制的绝对优先适用的效力。条例是指在欧盟整个范围内可直接和统一适用的规定,被认为是基础条约的实施细则，具有普遍适用、统一的约束力。条例被制定和公布后,便自然地融入了成员国的内国法律体系。它无须经过成员国的立法机构通过转换立法的程序或以批准的方式使其成为国内法。条例通常由欧洲议会与欧盟部长理事会主席签署后,以11种官方语言文字公布在《欧盟公报》上,并自公布后的第20天开始生效。指令是指为履行与欧盟有关条约上的义务而作出的对特定成员国有约束力,并指令成员国在一定期限内通过国内立法程序将其转换成国内立法,以履行该义务的法律规定。修订后的《欧共体条约》第249条规定:“对于每个被指令的成员国,指令对于将获得的结果方面具有约束力,但是应当为该成员国留有可供选择的形式和方法。”这就表明,指令仅对将达到的目的和得到的结果具有约束力,而对于行为的形式和方法则不加限定。依据欧盟基础法律的相应规定,欧洲议会与理事会、理事会与委员会均可共同制定条例(法规)、发布指令、作出决定。决定是一种执行决议,既可以对成员国作出,也可以对公司或个人作出,对指明的成员国、公司或个人均有约束力。所以,决定不具备普遍性，其适用范围只是指向一个或几个成员国,以至只指向某个法人或自然人。公司或个人可以就决定请求欧洲法院予以撤销。欧盟对基础法律及其派生法的制定,具有完全的自主性,这些法律对其成员国具有直接的效力和优先适用性，协调了欧盟法与成员国国内法间的关系，从而使欧盟法律具有某些超国家的因素,加快了欧洲一体化进程。特别是欧洲法院通过其审判实践,不断补充和完善欧盟法律,其判例为欧盟法律确立了直接效力原则和优先原则等重要的法律原则,与司法解释一起成为欧盟法的渊源之一。
三、欧洲联盟体制在善治领域的努力
（一）立法过程中的善治
“善治”首先表现在民主而透明的立法程序。《欧洲联盟条约》在其序言中明确宣称“各成员国坚持自由、民主原则，尊重人权和基本自由及法治。”欧盟的立法主体主要有：欧盟议会、理事会和欧盟委员会。其负责立法的范围不同，均有明确规定。其中，议会是欧盟内唯一一个由欧洲人民直选产生的欧盟层面的机构，欧洲共同体条约第19条第2款根据住所地原则、在与内国国民在同等条件下规定了这些欧盟外国公民的积极的与消极的选举权。议会由结成欧共体的各国人民的代表组成，于1979年举行了第一次选举，每五年一届，到目前已举行了六次大选。议员的任期为５年，他们的行为是独立的,不受任何政党或政府指示或命令的限制,不得同时担任许多机关的工作。议员是由欧洲公民通过自由而秘密的投票直接普选产生，以成员国人口多寡为主，综合考虑民族之间和政党之间的力量和利益等因素，适当照顾小国进行分配。欧洲议会的体制近似西方国家的国内议会。
欧盟议会作为唯一的民选立法机构，是立法程序中民主成分的最主要的体现者，其立法权限呈逐渐扩大趋势，代表着欧盟立法程序中的民主成分的增强。议会是由欧洲煤钢共同体的共同大会演变而来的，最初仅享有咨询和监督权。在《单一欧洲法令》之后正式被称为“欧洲议会”,并通过了所谓的“合作程序”,使得它有权对理事会的初步决定提出修改意见,并具有对立法草案二读的权力。在此后的《马约》中确立的“共同决策程序”中，议会成为与理事会享有平等权力的共同立法机关。在随后的《阿约》和《尼斯条约》中都将该程序的适用范围扩大到越来越多的政策领域，使得欧洲议会的决策权大大提高。欧盟的立法程序包括咨询程序、合作程序、共同决策程序和决策程序。 而这四种程序中，共同决策程序的适用范围是最广的，除了农业、司法与内政事务等问题以外，多数欧盟立法都属于共同决策程序的适用范围。而欧洲议会恰恰在这一程序中与欧盟部长理事会置于同一立法位置上,发挥着重要的作用，这也是欧盟立法民主机制强化的一种表现。
（二）执法过程中的善治
法律的生命力在于它在社会生活中的具体实施，无论是多么民主多么科学的法律如果得不到贯彻实施，也终将是一纸空文。执法是法律实施中的重要组成部分，是法律实现的主要途径。欧盟通过条约的直接规定以及司法实践，确定了一系列规则、原则，明确了欧盟法的地位，协调了其与各成员国法的关系，以保障其法律的顺利实施。
欧盟适用从属性原则处理欧盟与成员国之间的关系问题。从属性原则指凡是成员国能够自己处理的问题，欧盟不加干预，只有当成员国自己不能处理时，欧盟才加以干预。首次明确指出从属原则的文件是由欧洲议会1984年通过的《建立欧洲联盟条约草案》，随后其被载入了欧盟条约的序言,而且还作为其正文的条款予以规定，可见该原则的重要地位。它的主要作用是调整欧盟和成员国之间的权力关系。但它不是直接分配二者之间的权力,而是确立二者特别是欧盟一方应如何行使其权力。其根本目的是：确保欧盟条约中的各项措施(不论由谁来采取)在效果上最好,在方式上最贴近民众。 在后来的欧共体条约中的第3b条还具体规定了在欧共体中从属原则的适用范围和检验标准。
要使得欧盟法能够在欧盟内部已经存在各自独立完整的法律体系的各成员国内得以适用，即要明确其与各成员国法的关系问题。对此，欧盟法律的直接适用原则和优先性原则，构成了欧盟法律体系的两大支柱，使欧盟法律具有了某些超国家的因素，保证了其在欧盟内部的顺利实施。
欧盟法律对其成员国的直接适用性,是指欧盟法在全体成员国国内可直接适用，即该法律的有效条款不需要经过成员国的再立法程序或进一步制定补充措施就能直接为成员国或其公民所援引,其国内法院也必须直接适用。由于具有这样的直接适用性,欧盟法律自动成为成员国国内法的组成部分,成员国不必再采取任何措施。直接适用原则是欧洲法院在一系列判决中确认和发展起来的。在范杰恩德鲁斯(Van Gen en Loos)案中,欧洲法院第一次确立了欧共体法的直接适用原则。欧洲法院认为：欧共体条约的目标是建立一个共同市场，这一共同市场的运行与共同体内当事各方直接相关。条约的目标表明，条约不只是一个在缔约国间创设相互权利义务的协议，而且可在缔约国国内产生直接效力，共同体法的主体不但包括成员国,也包括成员国的公民。由此，欧共体法律的直接适用原则得以确立。
由于欧盟法律在其成员国直接适用,必然会产生欧盟法律与各成员国法律之间的冲突问题。对于此问题，基础条约未作明确规定,欧洲法院在司法实践中确立了共同体法优先原则，即在实践中，当欧盟法与其成员国法律之间产生冲突时,欧盟法律具有优先于成员国法律的效力,这就是欧盟法律对其成员国的优先适用原则。确立优先适用原则的主要理论依据是成员国建立欧共体就承认将一部分权力移交共同体并限制自己的主权，而正是由于成员国的主权的有限让渡使欧盟产生了实质性的权力,使欧盟法律能够直接地、优先地适用于成员国及其公民或法人。需要注意的是欧盟法具有比成员国国内法律更高的法律效力,但这并不意味着成员国的相关国内法因此而无效，在欧盟法未规定的情况下,仍可有效适用。
（三）司法过程中的善治
司法环节是法律运行的重要环节，要确保经确立的法律规范被严格遵守，违法者的法律责任得以追究，就应建立主体之间的监督、控告体制，即建立有效地争端解决和问责机制。欧洲法院（包括初审法院）作为欧共体司法保障体系的支柱，在欧盟中处于独立的地位，在欧洲一体化的过程中发挥着举足轻重的作用。
在司法实践中，欧洲法院通过其广泛的、强制性的管辖权，有效解决了欧洲联盟内各成员国之间以及各成员国同欧盟机构之间的法律纠纷，更重要的是其对欧盟议会、欧盟理事会、欧盟委员会以及成员国作出的法令拥有司法审查的权利，从而保证了欧共体条约的有效实施。欧盟法院行使司法审查权的主要方式有：直接诉请宣告无效；对不作为行为提起诉讼；诉请确认非法；在损害赔偿之诉中对有关法令的合法性进行审查；根据成员国法院的请求，对该法院正在审理的案件中涉及的欧盟法令的含义及其合法性问题进行预先裁决。其中直接诉请宣告无效和对不作为行为提起诉讼为直接诉讼，诉请确认非法和预先裁决为间接挑战，是针对欧盟的一般性措施，而前者的成功则至少满足三个条件：存在一个可审查的行为或不作为，申请方具有出庭资格，被告方行为存在违法性。根据条约规定，欧盟法院可对欧盟委员会、欧盟理事会所做出的所有行为/措施进行司法审查，包括条例、指令、决定这三种形式，对于意见和建议当其能够影响当事人的法律利益或带来法律后果或能产生约束性法律效果时亦具有可审查性。除了行政规章之外，欧盟法院还对欧盟议会所制定意在对第三方直接产生法律效力的法律有审查权。
欧洲法院还在权威性地解释法律的过程中，通过发挥其司法能动性，不断积极地发展其造法性功能，创设新的法律规范并形成新的法律原则。这些原则一方面逐步确立了其与成员国法院的关系，保证了法律的统一适用。例如先决裁决制度，以及之前提到的直接适用原则和优先效力原则，此外还有默示平行等原则。正是这些原则使得建立在条约基础上的欧共体司法制度能够发展到目前这种相对完善和成熟的状态，使欧洲法院和成员国法院之间建立了一种协调合作的体制性关系，共同担负着对欧共体法律实施的司法监督职责。另一方面诸如禁止歧视原则、国家责任原则等新原则的确立，很大程度上丰富了欧盟法的内容，并促进其发展，填补了欧共体基础条约的漏洞和不足，对欧共体法律发展和欧洲一体化作出了重要贡献。
四、欧洲联盟在国际法治取得的成就和面临的挑战
（一）欧洲联盟在国际法治上取得的成就
从上面的分析可以看出，欧盟在实现法治方面取得了突破性成就。欧盟由最初的欧洲煤钢共同体，已经发展成拥有27个成员国，从大西洋延伸到地中海的高度一体化的区域性组织，它拥有统一的货币欧元，有独立的包括欧盟理事会、欧洲委员会、欧盟议会以及欧盟法院在内的决策机构，拥有自己的权力实体……它已由原来的经济共同体发展成为高度统一、自治的经济政治实体。在实现国际法治的道路上，如何处理国际法治与国家主权的关系，无论在理论上还是实践上都是一个难点，国家主权的“最高权力”与国际法治的“国家外治理”之间的冲突一直阻碍着国际法治前进的步伐。 那么，欧盟作为一个超国家的区域性组织，是如何在其一体化进程中逐步实现了在其内部各成员国之间的法治的呢？其原因是多方面的，但其中至少要包括以下几个方面：
1、欧盟各成员国国家对其主权在经济、政治等方面的适当让渡是最主要的原因。经济主权是国家主权的基本组成部分,欧盟各成员国为了建立欧洲联盟体制而对其主权的让渡恰是从经济层面开始的。其中最为有力的证明即是欧洲中央银行和欧元这两个超国家性事物的诞生。欧洲中央银行的独立地位主要是由《马约》和《欧洲中央银行体系章程》确立的。其赋予了欧洲中央银行、各个参加国的中央银行以及决议机构的组成人员在履行条约赋予的职责时，完全独立于各成员国政府以及欧共体的其他决策机构的地位，并对其独立地位进行了相应的立法和司法保障。这一系列规定表明了欧洲中央银行的超国家性以及各成员国部分金融权的丧失。货币主权被认为是国家主权在货币领域的体现，然而欧洲货币一体化的发展特别是欧元的引入，却是对这一主权提出了挑战。欧元恰是欧盟各成员国将自己的货币主权自愿让渡给欧盟这一超国家组织的结果。政治主权是国家主权的核心组成部分。与经济主权的让渡相比，让渡象征国家独立地位的外交与安全决策权的政治主权过程则不那么顺畅。1992年正式签订的《马约》使得欧盟共同外交和安全政策有了重大进展，例如将防务和军事安全引入了这一机制的范围等，但由于是各成员国之间相互妥协的结果，仍存在一定的局限性，后经《阿约》、《尼斯条约》的调整补充，欧盟各成员国在这一领域的国家政治主权让渡终于初见成效。另外，欧盟议会的产生和运作亦是各个成员国让渡部分政治决策权的结果，而欧盟法院的诉讼管辖则是主权权利中司法管辖的部分让渡。
从欧盟的发展历程可以看出，其一体化进程中出现的每次危机，都是各成员国经过谈判和协商，相互妥协后得以解决的。而在这一过程中，成员国对其主权进行部分让渡往往是解决问题的关键。也正是欧盟各成员国的主权让渡行为让欧盟法治有了发展的空间和实现的可能。
2、欧盟之所以能够在法治方面取得成功，与欧盟内部特殊的主客关因素是分不开的。
在客观上，欧盟有其独特的经济、政治环境。欧洲作为资本主义国家比较密集的地区，相对于国际社会而言，欧盟各国的经济发展普遍处于领先地位，这在客观上缩小了国家之间的距离，同时要求更为宽松自由的市场环境，追求各国之间能够在经济规范上达成妥协甚至统一以及经济领域的一体化。另一方面各成员国之间经济水平差异较小这一客观事实又为实现贸易、金融自由化和经济领域的法治，奠定了较好的基础。在政治层面，首先就各国国内政治而言，各国奉行的民主政治是实现欧共体层面的民主的前提，而民主政治恰是实现法治的政治基础。在国际层面，欧盟不存在像国际社会中美国那样持霸权主义态度的国家，不顾国际成文规范和他国建议的采取单边主义。欧盟成员国中，如前所述，各国经济实力没有太大差别，而一国的经济实力往往决定其综合实力，在全球化程度逐渐加深的今天，如果一味的追求自己利益，实行类似于美国的单边主义，势必为其带来更多的不利益。因而各国往往采取在共同发展的大背景下追求自身的发展、自身利益最大化的政策。如法国、德国作为欧盟中经济实力较强的成员，恰恰是他们在推动欧盟一体化进程中发挥了举足轻重的作用。而这种平等、合作、发展的理念，正是法治赖以实现的基础。
从主观上分析，欧盟实现法治与欧洲人民的传统观念有关。在人类历史上，国家和民族之间的融合并不少见，但是像欧盟这样在条约的基础之上各国让渡部分主权而建立起来的高度统一的组织却是十分罕见的。深入分析欧盟发展的历史可以看出，欧洲民众对建立统一的欧洲共同体的 “欧洲观念”的认可是推动欧洲一体化发展的基本动因之一。二战之后，在欧洲民众中因受外来文化冲击而增强的“欧洲自我意识”逐渐增强，也因战乱频繁而产生了希望和平、寻求联合的愿望，在这点上，不仅是欧洲民众，在欧共体各国中，无论是战胜国、还是战败国，尤其是在曾经一度兵戎相见的英法、法德之间，也逐步达成了和平、联合求发展的共识。 正是这种对欧洲观念的认可以及这种观念的深入人心，使得欧盟得以顺利建立，欧盟的相关法律政策的实施有了广泛的民众基础。
3、欧盟能够在法治方面取得成功，与其所处的全球化的背景有密切关系。共同的生存空间，使我们的行为总是会彼此影响。而全球性问题的出现和加剧更是使得单边法治无济于事。世界各国都面临着诸如环境恶化、资源短缺的共同问题，而国际法治即是解决这一问题的方案之一。另一方面，现代国际社会中不存在世界政府，所以无论在单级国际关系中，还是多级国际关系中，无论是强国还是弱国，都不能够独立解决所有问题，而必须与他国展开各种交往，才能实现愿望，维护权益。然而，在国际法治尚未实现的今天，欧洲由于其特殊的自然环境以及人文环境，寻求区域内法治以求解决这类问题、实现长久发展当是明智之举。
（二）欧洲联盟在实现法治道路上的挑战
欧盟在实现法治的道路上尽管已经取得了很大的成就，但就其目前状况来说，仍面临着挑战，在其前进的道路上仍存在着很多障碍，从《欧盟宪法条约》的失败中即可窥见一斑。
1、首先，就欧盟和欧洲民众之间的关系层面来分析。欧盟在其向政治联盟转变的过程中，一直面临着民主缺乏论者的指责，而欧盟“民主赤字”问题，从上个世纪八十年代起受到越来越多人的关注。近年来民众要求减少“民主赤字”、参与欧盟决策的呼声越来越高，欧盟也一直试图设法解决这一问题。欧盟的“民主赤字”主要体现在两方面，一是决策缺乏透明度而不受公民监督。二是作为唯一的民选机构的议会权限过小,缺乏欧洲民众的认可和支持。就前一方面而言，其根本问题在于欧盟精英和欧洲民众在关注点上没有达成一致。回顾欧洲一体化的过程不难发现，以往的政治蓝图往往只是精英人物的设计,整个过程普通民众很难参与，可以说是没有参与或参与很少。 欧洲理事会的议事过程则更是几近封闭状态,通常是各成员国政府之间进行利益的讨价还价，除了最后的成文决议以外,其余一概秘而不宣,这种决策过程也很难直接反映民意。人民只能被动地接受结果,这就造成了精英政治和民众诉求之间的错位。精英们往往更多的关注如何才能使欧盟成为世界多极化中的一极，如何增强欧盟的综合实力等政治问题。相比较而言，普通大众更关心的是与切身利益相关的自身就业、社会保障等问题,以及由精英们设计的政治蓝图会对这些事项产生积极的或是消极的影响。而欧盟一体化进程的实现不仅需要精英人物的蓝图设计,亦离不开普通民众的鼎立支持。而在二者失之交臂的情况下，法国、荷兰两国为了迎合国内的民主呼声将欧宪交由全民公决，以致最终被否决的结果，作为民主的代价，也就都在情理之中了。
欧盟“民主赤字”的另一个重要方面就是欧盟议会的权利缺失问题。作为唯一的民选机构,欧洲议会却并不具有各成员国国家议会通常拥有的立法权，事实上仅相当于欧盟的一个执行监督和咨询机构。虽如前所述，其权限在欧盟的立法过程中呈扩张趋势，但距离民主政治理论中的民选机构的核心地位还相距甚远，不论是在立法权还是对行政机构的选举、监督权方面，欧洲议会的权力目前都十分有限。在立法方面，欧洲议会不但不能提出法律草案，甚至部分法案的生效都无需欧洲议会的批准。在重要的政治人事任免问题方面，欧洲议会并没有任命欧盟委员会主席(某种程度上相当于欧盟政府首脑)的权力。即使欧委会各委员(相当于政府中各部部长)也是由各成员国政府经过商议后而直接决定的。此外对一般民主制度中议会所享有的重要权力即对财政预算的审批，欧洲议会的影响力也相对有限。作为欧盟政治机构中惟一由各成员国选民直接选举产生的机构，欧洲议会对以上种种重要权力的缺失，在法理上造成了欧盟作为一个超国家的政治机构对于民主制度的缺失。
欧宪为了解决这一问题，在制订过程中虽然扩大了参与人数，尽量让程序透明化，同时加大了欧盟议会的某些权限，但其所作的改进非常有限，并未解决根本的民主问题。这既是欧宪受挫的关键原因，也是欧盟在法治道路上的重要阻碍。
2、就国家对国家的层面而言，欧宪是典型的政治妥协折中的产物，是各国利益平衡的结果。 随着欧盟一体化进程的加快发展，欧盟的超国家因素也不断加深，但其超国家性的实现毕竟是以成员国方面的认可为基本前提的。而就目前国际形势来看，国家利益依然是各成员国的首要考虑因素。其曾促进各国为了获得更多的利益而做出某种程度的妥协或让步，从而对欧盟一体化起了一定的推动作用，同样，各国也会因坚持自己的利益诉求而难于与别国达成一致。由于欧盟各成员国的经济政治发展不平衡，加上地域条件、政治经济文化背景等因素的综合影响，各国的利益追求不可能完全一致。至此，历时4年的立宪过程，更多的是对各国利益的一种协调。从某种意义上说，《欧盟宪法条约》的出台即是各国利益平衡的结果，是各方权衡现实与理想之后经过利益交换达成的一致。
以欧盟决策机制中的投票表决权问题为例。长期以来，投票表决一直是欧盟制宪过程中各国争议最大，最激烈的焦点问题。对此，欧宪确立了以“双重多数”为特点的有效多数表决机制，即需得到55%以上的成员国成员,且这55%的成员国成员至少应来自十五个国家并代表65%以上的欧盟人口的赞同。这一原则一出台，即得到了法、德等人口相对众多的国家的拥护，并主张取消在很多领域内赋予成员国的一票否决制。而以西班牙、波兰为代表的欧盟中小国家,则要求回到《尼斯条约》中对小国较为有利的规定, 即不考虑其人口比例和所缴预算份额较小的实际情况，获得与法、德等大国几乎相同的表决份额。此外，期待欧盟成为独立国家组成的自由市场的英国却强烈反对取消在多个领域取消一票否决制。基于上述各国的不同要求，欧宪最终虽然确立了“双重多数”表决原则，但为了照顾小国的利益，还增加了“紧急刹车”规定。同时,宪法条约也兼顾了英国的利益。将一些敏感的政策领域如税收、国防等排除在“双重多数”原则的适用范围之外。
从以上的分析可以看出，欧宪作为各国利益平衡的产物，其本身即存在着不足和缺陷。它虽兼顾了各方利益,但它不可能是一个令各方完全满意的结果。因此,当把欧宪交给各国议会表决或付诸全民公决投票时,必然要面对各国反对党或者对条约不满的民众对其反对意见的表达。而就实现欧盟法治而言，国家以利益作为唯一的出发点，国家之间所存在的这种利益的对立，却是实现法治的重要阻碍因素。
3、在欧盟与国家之间的关系层面来看，如前所述，欧盟各成员国通过主权让渡，实现了欧盟一体化，也为法治的实现提供了空间，但各国家对其主权让渡的过程从来都不是一帆风顺的。一方面，国家出于对自己利益的追求，经过仔细的利益衡量，让渡部分主权，以实现单个成员国所无法实现的共同利益。但由于各国的利益诉求不可能完全一致，要找到一个能让各方都满意的解决方案是几乎不可能的，而只能寻求一种平衡。从这个意义上说，虽然欧宪在首脑会议上得到了通过，他仍然是欧盟集权和成员国主权让渡之间平衡的结果。而在各国目标不能完全得到满足的情况下，显然仍需要保留自己的主权以维护自身的利益。另一方面，欧宪的规定中进一步体现了欧盟集权化的倾向，而一些国家如英国关于欧盟成为“超级国家”的忧虑更是越来越多的影响着欧盟一体化的进程。如前所述，各成员国只是希望通过欧盟获得其单靠一己之力所不能得到的利益，而并不想因此失去国家的独立的主体地位。这一思想使得国家主权让渡的实现更是举步维艰。这也在一定程度上阻碍了实现欧盟法治的步伐。
在欧宪遭遇失败后，欧盟27国领导人在2007年12月13日正式签署了《里斯本条约》,该条约应在所有成员国批准后于2009年1月1日生效。《里斯本条约》在很大程度上保留了《欧盟宪法条约》相对于《尼斯条约》的新内容,而二者间的一个主要区别在于,《里斯本条约》舍弃了所有宪法性词语和有关欧盟象征的表述。很显然,这一修改的主要目的是为了避免把条约付诸全民公决,以便条约能在各成员国顺利获得批准。在欧盟27个国家中已经有26个计划或已经通过议会表决完成批准程序，只有爱尔兰根据本国法律规定需要通过公投来批准。然而在2008年6月12日举行的公投中，爱尔兰民众以53.4%的反对率否决了这一条约。爱尔兰民众否决条约的直接原因是民众对欧盟一体化发展和政府的不满，而根本原因则在于政治精英和普通民众对一体化进程的认识存在巨大鸿沟等。 可以看出，《里斯本条约》面对的问题很大程度上与欧宪是相同的。与其不同的是，在《里斯本条约》被爱尔兰否决的情况下，英国议会仍然完成了条约的批准程序，在其后举行的欧盟峰会上，欧盟首脑达成的基本共识是《里斯本条约》面对的形势不如之前的“宪法危机”严重，其仍有复活的可能。
五、结论与展望
必须承认，欧盟作为当前世界上政治经济一体化程度最高的区域性组织，其在法治方面取得的成就是值得关注的。欧盟制订了一系列价值目标设定妥当、体系完善的条约、指令等具有法律效力的规范性文件，为法治的实现提供了规范基础。同时，通过相关机构的运作及法律适用上的各种原则的确立，保证了这些规范能够得到有效的实施。而所有这些的实现都是以其成员国的主权部分让渡为最基本的前提，同时也与欧盟自身的特点及其所处的全球化背景密切相关。当然，欧盟一体化进程及其法治的实现也不是一帆风顺的，欧宪的失败及《里斯本条约》面临的危机恰恰说明了这一点。欧盟在其实现法治的道路上仍然面临着诸多障碍。如何处理欧盟集权与国家主权之间的关系，平衡各国间不同的利益诉求，实现真正意义上的民主，这一系列问题都亟待解决。但法治作为谋求共同发展、实现各国利益的有效途径不会停滞，欧盟的一体化建设也将继续向前。欧盟未来的发展趋势必定是在逐渐加强完善民主机制的基础之上，通过各成员国进一步的主权让渡，与他国达成利益上的平衡，在追求共同发展的前提下实现各国自己的利益诉求。