社会管理创新：从伦理观念、管理理念到思维方式的转变
 
周博文  杜山泽
 
多年来，我国高度重视研究加强和创新社会管理问题，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标和三个“最大限度”的总要求，积极推进社会管理理念、体制、机制、制度、方法创新，建设中国特色社会主义社会管理体系。改革开放30年的实践表明，处于急剧转型的社会变革时期，一切改革与创新的首要前提条件都是理念、观念和思维方式的转变，即先进文化的引领。因为，只有代表时代发展方向的先进文化才能给改革创新的各项事业以方向的引导、精神的支持和智慧的保障。

一、社会管理创新中伦理观念的转变

（一）伦理观念中的善治思想

社会管理是国家的一项基本活动，它既渗透着执政党的政治伦理，又贯穿着政府及其各部门的行政伦理，甚至也关涉到党和国家机关、政府机关的工作人员的职业伦理。人所共知，伦理属于哲学范畴，是文化中的精髓。社会管理创新这一命题中必然地蕴含着深刻的伦理观念的转变或重塑。如果从伦理即“道德的哲学”的角度分析，无论是政治伦理、行政伦理还是职业伦理--其最为基本的共同评价标准都集中在善与恶的区分上。善，作为伦理学的核心命题是区分、衡量与评价人与人相互关系的主要尺度。[1]由此又可以看出，社会管理作为国家即统治者、管理者的一项基本活动，其基本的评价标准必须是“善治。”

（二）善治思想的基本内涵

伦理学意义上的善治绝非是抽象的、绝对的概念。评价社会管理是否是“善治”，这种“善治”达到了什么程度，在理解上不仅要找准视角，而且要把握好内涵。同时，把握好“善治”的概念，又要注意到它是一个历史的相对的和具体的概念。当前，对善治的评价应当以党中央对社会主义和谐社会做出的六个方面的内涵作为基本标准，即民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。这六方面的目标出自于不同的视角，其中包括在理论上把社会具体化为保障人们的基本生存机会、条件和权利的领域，以区别于国家与市场；在体制上将社会管理的要素理解为政府的政治职能、社会政策、社会治理、社会保障、社会福利、社会组织以及国家与社会的关系；在状态上将社会的理想目标定位于秩序、公平、正义、自由、效率等价值目标的实现上。总之，这样的一种“善治”标准是执政党、政府、社会与公众的“合意”，在基本的伦理关系上呈现了一种向善的取向；同时，又在各自不同的层次、不同的具体内容和不同的具体任务上，共同构成了一种“和而不同”的善治伦理。[2]

（三）善治思想与政治伦理

执政党提出“立党为公、执政为民”的伦理观念，把构建社会主义和谐社会作为基本的理想的经济社会建设目标，具有强大的社会动员力量。这一目标的实现对于社会主体的人来说具有无可比拟的魅力。尤其在现阶段，在社会利益格局深刻调整的转型期间，对于人们的心理期待，对于经济社会发展方向的引领都有着巨大的作用，体现了执政党同社会公众的基本价值取向的高度一致性。即是说，这一善治目标的提出体现了执政党在政治伦理上与时俱进的发展，更体现了政治伦理对行政伦理、职业伦理与社会伦理的统领。毫无疑问，构建社会主义和谐社会的目标必然也是社会管理创新的目标，因而善治的伦理也必然应当是当代社会管理创新的伦理要求。这样的一个伦理观念既区别于我国传统的伦理纲常观念，又区别于西方资产阶级的伦理观念；同时，它汲取了我国传统的和西方的伦理观念中有益的营养成分，因而具有了中国社会主义的特色。在加强和创新社会管理中，首先需要伦理观念的重塑，要注意用党的政治伦理、政府的行政伦理以及通行的职业伦理精神来滋润社会文化，以期用伦理来推动社会管理创新，建立起一种以尊重与保障人权，即以善治为核心的新型的公共伦理关系。

二、社会管理创新中管理理念的发展

（一）伦理管理

我国五千年的历史中，可以说主要是伦理的管理。因为，中华民族是十分注重伦理的民族。自有文字记载以来，王权、父权始终是国与家的主宰；同时，由于伦理的巨大作用，又使得中华数千年的社会管理形态呈现出家国同构、家国一体的基本特征，并一直绵延下来。这种靠伦理纲常维系的社会管理文化的传承有其深刻的合理性，存在着坚实厚重的社会根基。这是因为伦理的管理是一种自我管理，一种以自我道德修养为条件的自律性管理；伦理是人的心性中的道德准则，对于一个民族、一个国家具有至高的保障作用；伦理是社会人伦秩序与个体品德修养的统一。伦理的管理顺应了人所固有的两个方面的特征：其一是独立自主的完整人格、独立自主的价值观和独立自主的行为；其二是人需要合群，需要归属，需要结群协力，否则，就无法独立自主。这两个方面的特征决定人与人之间必然存在着一种相互依存的关系，即伦理关系。在伦理关系中，最重要的是社群中人们公认的共同目标，因共同目标而产生共同规范准则，进而形成共同的行为与善恶评价标准。这就是伦理管理的自我管理得以成立的观念形态的基础。[3]因此，“己所不欲，勿施于人”就成为了伦理道德的铁律，并进而成为自律性管理的深厚根基。简而言之，伦理的管理是双向的、互动的，是以自律为主的管理模式。

（二）权力管理

这是一种基于权力的运用来实现个体或群体所要达到的结果或目标的活动过程。权力的管理是他律的管理，就是统治者、管理者依仗这种支配力量、强制力量来使别人服从，以此来维系群体的存在和目标的达成。在社会群体中，既要有对内部的不同意见、不同行为和违规者的惩治，又要有对外来威胁的防御与抵抗。这就需要有共同的规则来统制。在这个过程中，能力强的成为统治者，弱的成为被统治者。统治者拥有较多的权力。

统治权力的获得一般有两种途径：一种途径是斗争，胜者掌权，败者被统治，处于服从地位，同时也获得权力者的保护，因此不得不放弃自己的一部分权利；另一种途径是权利契约，即统治与被统治的双方基于友善的选择，构成一种同盟，建立一种自由的权利契约。然而，这种契约一经生效便不再是自由的契约，而变成了胁迫性契约，因为他必须遵守相应的条款，否则就遭受惩治。就一般国家政府的社会管理权而言，这两种获得方式往往兼而有之。正因如此，为了协调政府权力与个人自由之间的关系，才有了法治与法律。法律是理性的，它不仅有效遏制个人对自由更多更大的要求，也要有效制约政府对权力的更多更大的要求，所以，法律作为工具，既保障自由，又保障权威。可见，无论基于法治的管理还是基于强者威权的管理，都属于权力的管理。权力的管理必然以暴力、强制力为支撑，否则就失去效能。简言之，权力的管理是单向度、自上而下的，是他律的管理模式。

（三）公共治理

公共治理是由开放的公共管理与广泛的公众参与二者整合而成的公域之治模式，具有治理主体多元化、治理依据多样化、治理方式多样化等典型特征。公共治理的主体不仅包括国家，还包括其他公权力主体如行业协会、自治团体等；公共治理的依据不仅包括国家立法，还包括社会共同体形成的规则，甚至包括不同主体间的协议等；公共治理的方式选择上能使用非强制方式的就不用强制方式，能用双方协商解决的方式，就不用单方强制的方式，能用自治的方式就不用他治，遵照先市场后社会、再政府的选择标准，实现治理方式的多元化、民主化与市场化。在这样的治理模式中所有治理主体都应责权一致，即没有权力不受监督，没有权利不受救济，都应承担违法责任。

人类社会自有阶级以来，其管理方式无论有多少种，其实质不外乎以上三种类型。从中我们可以看到，公共治理模式中既包含了权力的管理，又包含了伦理的管理；同时，它既区别于权力的管理，又区别于伦理的管理。作为一种管理文化，形成了对权力管理与伦理管理的文化观念的超越，使社会管理文化观念提升到一个新的水平。

 三、社会管理创新中思维方式的嬗变

（一）社会管理创新的理性嬗变

马克斯?韦伯认为，人们的基本行为方式有两类：理性行为与非理性行为。区分两类行为的标准在于该行为是属于价值、目的、实体系统，还是属于事实、手段和形式系统。属于前者的是价值理性也称实质理性；属于后者的是工具理性，也称形式理性。

其一，价值理性。价值的概念在政治、经济、文化和社会生活中十分重要。价值是客体对主体的有用性，即“效用”。同时，价值首先指的是人们所希望的和追求的“好”生活，是人们对“存在”的目的性的表征。即是说，价值是由现实趋向理想的一种“向度”，它在人们的观念世界树立起一个追求完满和趋向终极的价值观；进而，既引导人们追求自身的利益，协调人们之间的利益冲突，又能够召唤人们不断地走向更高的精神境界，实现自由而又全面的发展。

其二，工具理性。有一种认识，认为价值就是等同于利益，把价值简约化为“利益”；进而把利益作为终极的目标，那就必然要产生一种近视而又功利的价值观，即以外在的形式化的官职、金钱、称号、待遇等等作为人的价值尺度，而由于只重视了外在的东西，也就自然地轻视了人的思想情感、人格尊严、道德品德、真才实学等等精神世界的东西。结果，形成为一种功利化和工具性的理解。这种理解或观念产生的就是工具理性。

其三，价值理性与工具理性的比较。价值理性是一种主观合理性，是关于不同的价值之间的逻辑关系的认识与判断。比如，在效用价值、利益价值、人文价值等不同的价值之间，人们要做出取舍、优先、主次和排序的判断，这正是价值理性根源所在。它关乎到人们的社会行动的目的是否合于自己的价值判断。工具理性是一种客观合理性，是关于不同“事实”之间的因果关系的判断。在社会行动上，工具理性表现为行动者对行动能否达成目的的考量。价值理性往往重视目的与意义的合理性，而不关心能否在实践中得以实现；工具理性则只关心目的能否实现，而不问行动的目的是否正确与合理。因而，价值理性只解决了“为什么”的问题，工具理性只解决了行动过程中的技术性问题。二者均有所偏颇。

其四，社会管理创新中融合性思维的理性。社会管理创新作为一项社会行动，必须要有理性指导，而价值理性与工具理性无疑是二元对立的冲突性思维方式的产物。同时，两种不同类型的理性又有着各自的长处；尽管工具理性不关心价值目标的合理性，但它重视行动中的程序性的价值标准，并且依赖实践中的一系列原则性、规范性的价值要求，因而成为任何价值目标得以实现的保障；价值理性虽然是形而上的抽象认识，但它关注行动的目的所依据的价值标准是否合于公平正义的原则，因而它能为行动提供价值的取向，并对行动实践中的权力、利益和义务的划分起着主导的作用。因此，用融合式思维方式去整合价值理性与工具理性，在整合中发挥价值理性的主导作用，同时又发挥工具理性的实践保障作用，最终使社会管理创新活动有一个正确的理性指导，实现从理念、体制、机制到方式、方法的全面创新。因此，融合式思维方式必然成为当今世界上一种独具特色又值得国际社会倡导的新型思维方式。[4]

（二）社会管理创新的方式嬗变

我们党在引领和谐社会建设过程中，改变了以强力来压制矛盾的方式，而代之以更为文明、平和的方式来实现社会新的整合。如果以革命与专政的思维来看待当前现实社会中的矛盾冲突，大量出现的突发性群体性事件都危及到了地方政权和地方的社会秩序，因之对其施以挞阀，在现行法律框架内也有着充分的理由。在社会管理的实践中，不少影响较大事件的处置都能看到当地党委政府乃至相关部门陈旧思维方式的存在。然而，这与党在新时期新阶段的社会管理思维方式却是相悖的。

在近十余年间党的文献或高层领导人的讲话中，都把大量出现的社会矛盾冲突问题视为“人民内部矛盾”。这就是融合式思维主导的结果，体现的是党对多元社会中矛盾冲突的包容与宽容。因此，党中央把化解社会矛盾、公正规范执法、创新社会管理作为政法机关乃至各级党政领导和机关的基本任务，目的就是通过多种手段来实现对转型期社会分化的新的整合，最终诞生出一个全新的具有中国特色社会主义的社会管理体系。

在融合式思维方式的主导下，在今后一个相当长的时期内，社会管理创新都要尽量采取非强制的方式、协调解决的方式和自治自律的方式来实现社会管理。当然，站在单一角度上看，这种新型的社会管理范式有使得某项政府职能被“边缘化”的感觉，但这种创新的方向和意义却是不容置疑的。用融合式思维去主导，那些非强制的、协商解决的和自治的社会矛盾解决方式，不仅可以作为社会管理的法治方式的补充，而且也同样可以通过立法来予以解决，以实现社会管理方式和社会管理资源的整合。

（三）社会管理创新的体制嬗变

社会主义市场经济体制的诞生不可避免地引发了公民社会同政治国家的分化，其直接的结果是大量的人员从“单位制”社会中走出来，成为“原子化”、“碎片化”的“社会人”。我们看到，在“国家-社会”的社会管理格局中就缺少了必不可少的中间环节。[5]“原子化碎片化的社会人”的大量存在使得社会问题增多，社会管理难度加大，而重回“国家-单位-个人”的社会管理格局又绝无可能，因而就必须要创新社会管理。

如何实施对“社会人”的管理已经成为一道当代中国独有的难题。对此，党中央提出了又有活力又有秩序，即维护社会动态稳定的目标要求。在实现方式上，有观点主张“小政府、大社会”的格局；也有观点反对，认为不少大国都是“大政府”，并提醒和警示在社会管理创新方面不要落入公民社会的陷阱。融合式思维告诉我们，国家与社会在政治生态上并不一定是彼此对立的。建国后几十年中，强大的政治国家遮蔽了社会独步运行的需求，当然更压缩了社会存在的空间，在一定意义上束缚或禁锢了社会的活力。这也是改革开放的逻辑起点。但中国的国情又告诉我们，一个脱胎于半封建、半殖民地的新社会，距离公民社会乃至市民社会的培育与成熟的目标，还有很长的路要走。或者说，我们不可以完全复制西方国家的社会管理模式，必须依照中国的国情在融合式思维主导下去创新社会管理。建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，就是目前为止最为理想的格局。

在这一格局中，社会协同有着丰富的内涵。以社会组织为例，新中国成立后，一直坚持“一党制领导”和“多党制参政”相结合，各参政党也同样属于“社会组织”的范畴；工会、共青团、妇联三大人民团体是连结党和人民群众的桥梁和纽带；居委会、村委会作为社会基层自治组织已经存在了60多年，尽管其自治能力尚有待增强，但仍不失其社会组织的基本性质；大量存在的企业单位虽然失去了计划经济时期“政治控制”的属性与功能，但其对企业人员的管理功能以及其社会管理的责任仍然部分地存在并发挥着作用。同时，社会慈善组织、志愿者及其组织、行业组织、各类农村经济组织，以及其他类型的民间组织在当今社会已见雏形。当然，他们还不够完善、不够规范，甚至还存在不少实践中的问题，但至少在中国特色的新型的社会管理格局中他们不能缺位，各类非政府的社会组织与上述基层自治组织，人民团体、企业组织等作为社会结构的基本形态也都在社会管理体制内发挥着积极的作用。它是在融合式思维方式主导下独具中国特色的社会主义的新型而有效的社会管理体系。[6]

综上所述，当前的这场社会管理创新活动，从根本上说是一次深刻的包括伦理观念、管理理念和思维方式在内的文化观念的变革，而只有在先进的文化观念的引领下，整体社会管理创新才可能有正确的方向、适当的节奏和显著的效果。

参考文献

[1]龚建华.从社会“失范”看当下的社会管理[J].行政管理改革,2012(01).

[2]王澜明.政府体制改革研究[J].中国行政管理,2011(12).

[3]朱光磊,于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段--对中国政府转变职能过程的回顾与展望[J].政治学研究,2008(06).

[4]孙志刚.实施综合改革 加快基层医改新机制建设[J].行政管理改革,2011(10).

[5]吴忠民.中国中期社会危机的可能趋势分析[J].东岳论丛, 2008(03).

[6]刘文先.安徽基层医改:回归公益性的制度创新[J].行政管理改革,2011(06).