盛科荣 张平宇  城市土地利用动力机制失衡与协调对策

盛科荣 张平宇/文
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　　城市是区域的经济、政治、文化中心，社会活动和建筑物高度密集，土地资源开发强度大。作为人们实践活动的对象与载体，城市土地成为十分稀缺的资源。城市土地利用动力机制的分析，对于转型时期中国城市化的可持续发展无疑具有十分重要的意义。

　　一、城市土地利用动力机制分析

　　城市土地资源具有自然、社会、经济等多重属性，同样，城市土地利用结构的演化也受多种因素的制约。依据作用主体的不同，可以将城市土地利用驱动力概括为政策力、市场力和社会力。政策力指国家和城市政府为城市建设管理所制定并采取的制度、法律、法规、规划等；市场力指控制市场资源的各经济部类和国际资本为达到自身利益最大化的经济活动，微观上为区位选择，宏观上表现为城市产业结构演进对土地利用结构转换的要求；社会力指公众（主要包括社区组织、非政府机构及全体市民）的意愿，公众对某种土地利用方式的态度及为维护自身利益自觉或不自觉所采取的行动，与社会的道德约束、生活方式、价值观念密切相关。这三种力是相互协同的：政策的制定和实施需要公众的积极参与，需要充分发挥市场的作用，同样，一个有理性的市场需要有充足的制度供给。

　　城市土地利用就是在政策力、市场力和社会力的共同作用下螺旋式上升或波浪式前进的一个过程，不断扬弃其中的不合理因素。然而，城市又是一个远离平衡态的开放系统，不断与外界进行着物质、能量、信息的交换，从这个角度看，城市土地利用是一个因外界环境变化而不断调整的过程，表现在动力机制上为外力与城市的政策力、市场力和社会力合力的均衡。

　　建国后我国采取了优先发展重工业的工业化道路，在封闭的经济环境里，主要依靠国内农业部门提供的资本原始积累和劳动力，建立起了较为完整的工业体系。在这一背景下，计划经济和土地行政划拨制度的建立，便成为一种有意义甚至是不可避免的选择。因为这一制度设计能够保持最大限度的资本原始积累，“工业化的资本积累和市场来源是重叠的，为达到经济起飞所需要的投资强度，就一定以扩大需求缺口为代价，如果现代部门不能通过自发的市场需求增长来维持，就一定要通过强制性的计划手段来维持”。（赵燕菁，2000）这一时期，政策力成为城市土地利用的主要驱动力，市场力和社会力缺失。然而，根据均衡模型，我们认为这是合理的选择。

　　改革开放以后，市场成为中国立身世界的新王牌。市场力逐渐取代了政策力成为城市土地资源配置的主要手段，尽管社会力在绝大多数城市仍然缺失。在市场力的驱动下，城市土地利用结构由以工业用地为主趋向于多元化，空间布局也出现明显的分异：商业、金融业和信息业具有很强的付租能力，占据着市中心等交通便捷的优势区位；工业、仓储业占地面积大，付租能力差，一般位于外围区。国际资本的作用也愈加突出，我国沿海发达地区已出现了明显的外资驱动型城市化特征。

　　经济全球化是大势所趋，我国也处于经济社会的转型时期。城市不再是工业化的副产品，而是经济发展的引擎，具有高价值性，集居住、产业、娱乐、交通、信息等多种价值于一身。WTO的加入使城市面临着更加激烈的竞争环境，一个城市要想在全球化的经济发展中有所作为，就要不断调整自己，努力提高自己的竞争力，因此，促进城市竞争力的提高成为城市建设的核心内容。作为城市的建设者和城市土地的使用者，政府、企业（市场主体）和公众需要相互协同，才能保证城市土地利用多重价值的实现，提高城市的竞争力。每一种驱动力的失衡，都会造成其合力与外力的失衡，带来城市土地利用中的问题。

　　二、城市土地利用驱动机制失衡的因素分析

　　1、政策力的失衡

　　制度变迁是促进经济增长的重要动力。合理的制度供给能降低交易成本，保障公众的积极参与，是城市土地资源优化配置的保障。我国现阶段进行的土地使用制度改革、政府机构改革、企业产权制度改革、住房制度改革、社会保障制度改革等，都对城市土地利用产生了深刻的影响。土地所有权与使用权相互分离，土地使用权可以进入土地市场进行交易，显化了土地权能资产，促进了土地资源的集约利用。

　　然而，相对于社会活动的直接参与者，政府和管理者对于土地利用的信息所知甚少，存在着信息不完全和信息不对称，造成政策不能充分反映并服务于社会生活，即政策力的失衡。政策力的失衡表现为制度供需的矛盾，包括制度供给不足和制度供给过剩，及其实施机制的不健全。公众、企业对于新制度服务的需求往往先于制度供给的形成，造成制度供给不足；制度供给过剩是指对于社会需求来说，有些制度是多余的。

　　政策力失衡在我国主要是由于改革滞后造成的，表现为政府机构改革和城市土地有偿使用制度改革的滞后。改革开放以后，我国的资本积累模式发生了根本的转变，由工农产品剪刀差转变为依靠市场和贸易的积累，计划经济和城市土地行政划拨制度也失去了存在的基础。WTO的加入，使中国政府面临着更大的挑战：WTO的23个协议，只有2个条款提到企业，其他都是对政府行为的规范，包括政府管理理念、政府职能的配置、政府机构的设置、政府的运作方式等。由于长期的计划经济条件下全能型政府的实践与习惯，政府机构改革的难度远远超过了预计，这一改革的步伐明显放慢了，造成改革的滞后，阻碍了城市土地市场的建立和完善，导致土地利用规划的不健全或实施不利。对于土地有偿使用制度的改革，中国是从流量开始的。据报刊披露，城镇现有土地总量中，95％是行政划拨的，5％是有偿出让的；在有偿出让的土地中，95％是协议出让的，5％是招标出让的。这种“帕累托改进”的代价也是相当大的。在目前土地市场不规范的情况下，必然造成国有资产的流失。价格的扭曲，也不能激励土地使用者集约用地。对于工业用地，同样的项目，中国的用地面积要比发达国家高出11到13个百分点。

　　2、市场力的失衡

　　市场是城市土地资源配置的主要场所与手段，是城市土地利用的基本驱动力。土地产权市场体系中的价格反映着资源稀缺性和需求变动，从而刺激供给者和消费者做出符合市场行情的最佳选择。但是，由于公共物品、外部性和不完全信息等因素对完全竞争市场的破坏，使土地资源配置不能达到理想状态，存在着市场失衡。一方面，城市中的公共设施用地、道路广场用地、绿地等非经营性用地具有公共物品的特性，每个人都在消费，其产权关系模糊或产权缺失。在产权不具有排他性的情况下，开发和保护非经营性用地的成本或收益并非都加给了生产者或消费者，而是转嫁到了第三者身上，产生了外部性。因此，追求自身经济利益最大化的市场主体缺乏相应的激励机制开发和保护公益用地。并且，公益用地也容易受到侵蚀。例如长春市早在50、60年代就有“森林城”美誉，城市绿化率居全国前列。然而，截至1997年，长春市被侵占的各类公共绿地累计达185.5hm2 ，使“森林城”的形象受到损害。另一方面，对于经营性用地，由于缺乏土地利用规划或规划实施不利以及信息不完全，也存在着个体理性与集体理性的矛盾。

　　在我国，市场力失衡主要表现为土地产权市场的不完善。土地产权是指存在于土地之中的排他性的完全权利，是土地所有权、使用权、租赁权、抵押权等多项权能组成的权利束。开始于80年代末期的城市土地使用制度改革，逐步确立了我国城市土地有偿、有限期的使用制度，并允许以有偿方式取得土地使用权流转（出租、转让、抵押等），我国城市土地市场得到了一定发展。但是，一方面由于我国城镇现有存量土地绝大多数以行政划拨方式取得，“隐形市场”（以隐形或变相的形式，将行政划拨方式取得的土地使用权出租或转让等的非法行为）的存在，扰乱了市场秩序；另一方面由于国有土地使用权出让中的非完全竞争，主要表现为公开拍卖与招标投标为特征的竞争性出让方式和以计划调节为特征的非竞争协议出让方式并存，并以协议出让为主，所以培育和完善全面、开放的土地市场，实现土地产权的流动和重组，以适应经济全球化的挑战，还需要一段很长的路要走。

　　3、社会力的失衡

　　当政策力和市场力成为土地利用的主要驱动力时，公众的意愿没有得到反映。这种土地利用决策往往得不到社会的认可，系统内部的排斥造成土地利用的不可持续性。并且由于城市土地利用的资本刚性，必须付出巨大的代价来纠正信息不完全造成的决策失误。60年代的西方，由于社会问题的不断激化，传统规划理论中所隐含的政府代表社会公正的假设受到怀疑，于是，倡导式规划观开始出现。这种理论认为，社会的需求是多元的，规划不仅要服务于政府，更要代表并服务于各种不同的社会群体，特别是弱势群体；并且把公众的参与作为手段，把公众的需求作为最基本的目标。

　　在我国，长期受计划经济体制的影响，缺乏一个公众参与的机制，政府包办了社会生活的各个方面，公众参与决策的意识和能力都非常低下。土地利用规划只反映了政策制订者的意愿，其实施过程也容易受左右于较大的经济利益集团。随着体制的改革，政府管理权的下放，公众参与意识有所提高。近两年来，北京、上海、天津等地在制定城市规划过程中，一改以往“闭门规划”的做法，将城市规划的设计方案向社会公示，广泛征求公众意见，此举引人关注。但是，公众参与在我国城市总体规划和土地利用规划中正处于起步阶段，要进一步提高公众参与的意识与能力，完善法律上、体制上的保障，需要有一段很长的路要走。

　　三、城市土地利用驱动力的协调对策

　　由以上的分析可以看出，城市土地利用的演化就是政府、企业（市场主体）和公众相互博弈的过程。每一个主体的决策都会影响其他主体，反过来，也受到其他主体决策的影响。因此，建立政策力、市场力和社会力相互协调机制与对策，是实现城市土地可持续利用的关键。

　　1、改革城市土地利用规划的思维与方法

　　土地利用规划应是体现政府、企业和公众合作博弈的结果，其实施要充分发挥市场机制在土地资源配置中的基础作用，并保证公众的积极参与。城市土地利用规划包括城市用地基础研究、城市用地结构研究、城市用地布局组织研究三个核心问题，是土地管理工作的总纲。为了增加规划的科学性与可行性，首先要彻底转变规划只是政府或者规划师的事的思想观念，规划应该代表并服务于由不同利益主体组成的整个社会；其次规划应由政府倡导，规划师牵头，鼓励企业与公众的积极参与，使规划能充分表达当事人的意愿；再次应理顺管理体制，建立一个政府直属的专门的、综合的权威机构，集中统一管理城市土地利用，协调土地管理局、城市规划局等单位的矛盾；最后应进一步完善法律、法规方面的建设。

　　2、逐步建立并完善土地权能市场

　　城市土地资源的优化配置，要在充足的制度供给下，充分发挥市场机制的作用。一是明晰土地产权，显化土地权能资产；二是实行土地有偿使用制度，促进土地产权的流动与重组；三是结合旧城改造、产业结构调整盘活城市存量土地，建立开放、完全的土地产权市场；四是进一步推进企业产权制度、住房制度、社会保障制度等的改革，以充分发挥市场在城市土地资源配置中的基础作用；五是对于非经营性用地或其他具有外部性的土地利用方式，政府要适当干预。

　　3、公众参与是城市土地利用可持续发展的保障

　　公众参与可以纠正不完全信息造成的“政府失灵”和非理性的经济冲动造成的“市场失灵”。为此，首先要宣传公众参与的重要性，研究公众参与的机制，以法律的形式规定公众参与决策及参与的程序；其次要培养并支持各种非政府组织，非政府组织以研究社会发展策略、参与社会事务、服务社会为主要工作，一定程度上是公众参与决策的组织者和代表；最后，继续推进政府机构的改革，下放城市管理权，提高公众参与的意识和能力。

（作者单位：中国科学院东北地理与农业生态地理所）
 
 
 

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