郑凌云  城镇化进程中的土地制度创新

郑凌云/文

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　　城镇化是区域社会发展在空间上的表现，它不仅体现在区域人口由农业向非农业转化，而且体现在城镇向外扩展，区域用地由农业用地向城镇用地转化。推行以小城镇建设为载体的农村城镇化战略是实现中国农村非农化、农村现代化、保持农村人口、资源与环境可持续发展的一个重要举措，也是一项涉及农村土地、劳动力、农业开发投资等制度创新的社会系统工程。因此，农村城镇化是农村人口和非农产业不断由农村向城镇地区集中的社会经济过程，也是实现土地功能置换和发挥土地集约经济利用的过程。在促进农村城镇化发展进程中，加强对土地产权制度的创新性研究具有现实经济意义。

　　中国在农村城镇化发展中对土地产权制度改革的实践探索

　　就推动中国农村城镇化发展而言，完善土地流转和土地置换制度是中国产权制度改革的突破口和关键。土地流转和土地置换制度是关于土地产权的转移和让渡的经济法律关系的总和，它主要解决土地使用权的流动转让及土地产权的再配置问题。改革开放以来，土地的无偿性、无限期使用性和无流动性渐渐为有偿性、有限期使用和可流动性所取代，在此基础上形成和发展起来的土地市场已初具规模。

　　土地的流转和置换，应是符合市场经济原则，以市场为载体进行配置资源的，在与利益挂钩的前提下，使城镇土地都能得到充分合理的利用。另外，土地的流转和置换，有利于推进小城镇经济增长方式的转变，如通过出让租赁、抵押、出价入股等方式，迫使经济部门最小的土地资源投入获得最大的经济增长，逐步变土地的粗放利用为集约利用，扩大土地规模经营收益，促进整个经济增长方式的转变，使经济获得可持续发展能力。

　　中国在农村城镇化发展过程中，逐步探索出一些适合各地实际情况的土地流转和置换制度，土地要素同其他生产要素合理组合较好并产生综合效益，为小城镇开发建设提供了合适的空间载体和大量资金供给，这些资金在各城镇基础设施建设和旧城改造中发挥了举足轻重的作用，通过土地流转和置换，小城镇的生产布局和产业结构得到了进一步的调整，提高相关产业的聚集度，形成了强劲的综合经济功能。

　　在农村城镇化战略推进过程中，中国土地产权制度改革取得一定成就，但仍有一些现实的障碍和理论层面的问题约束了农村城镇化健康快速发展。

　　第一，土地承包的反馈流转机制不活，缺乏土地使用权积累。由于土地收益不高、负担较重，许多务工经商的农民要求中断合同，可是当前的政策只强调期限的原则性，极少充分考虑农民的要求，除横向流转不畅（土地使用权在农民之间的流转）外，纵向的反馈流转机制即农民退包或乡村社区反租倒包的机制也没有建立起来，加之当前缺乏土地经营公司或经营大户收购土地使用权，土地资源被固定下来，这不仅束缚了农业规模经营，而且使农村劳动力转移的激励机制不强，进而影响了农村城镇化进程。

　　第二，流转价格体系不健全。土地使用权的流转是在土地价格市场化下进行的，但在中国农村土地关系中，所有权与使用权之间设立了一个承包权，农户向集体经济组织承包土地，地租（土地流转价格）并非由农地供求关系决定，而是土地所有者一方以垄断的方式（规定交付一定量的集体公积金、公益金）决定，一些经济落后地区的地租量已远远超出了按照马克思地租理论所计算的地租界限即超过了社会平均利润的剩余部分，严重侵蚀了农业经营者的社会平均利润。因此，在中国农村土地流转中，价格体系的不健全势必严重影响土地资源合理流动、优化配置，从而弱化农村城镇化的经济基础——农业现代化的实现。

　　第三，土地的福利和社会保障功能有强化的趋势。由于中国土地使用权流转的内生机制不完善，土地流转价格体系不健全、土地外部环境不成熟，再加上中国农民历史的恋土情结和农村社会保障制度的缺乏，使得土地承包使用权的就业生存保障和社会福利功能有强化趋势，农户对土地承包使用权的放弃，实际上是利益流损，这样，中国现行土地产权制度现状不能割断从事非农业产业的农民同土地之间的“脐带”，限制了土地向种田能手的集中和农业的规模经营，进而限制农业的技术革命，延缓了城镇化的进程。

　　第四，土地置换缺乏总体规划，过度追求土地收益，导致土地利用效率低下。盲目追求大而全，仍然是外延扩张、粗放利用土地格局，用地规模“摊大饼”式发展，以多种名义盲目让土地供给规模失控，在有效需求不足的情况下，有相当一部分土地闲置，大量资金在土地上沉淀，这不仅导致土地利用效率低下，而且给农村城镇经济持续稳定发展造成不利影响。

　　加快土地产权制度创新促进农村城镇化可持续发展

　　以产权改革为纽带，以土地流转市场建设为依托，以制度创新为重点，通过外部环境的营造和多样化土地流转模式的探索，寻求中国土地产权制度改革的有效途径，是实现农村城镇化发展内生机制——农业现代化和农村人口流动的战略选择。

　　明晰市场主体之间的产权关系。重视产权，明晰产权关系是中国农业扩大再生产和实现土地规模经济效益的保障，也是农村城镇化得以实现的理论基础。明晰产权关系，需要对产权进行解析,对使用权、经营权等派生权能进行明晰,并规定其与产权主体之间的权力关系。首先要明确集体土地所有权主体代表，强化所有权职能，依据中国现有法律和农村实际情况，应当明确村民委员会作为集体土地所有权主体代表的身份，使其具有独立完整财产权利的法人实体，赋予其在法律规定范围内对土地占有、使用、收益和处置权，通过对土地的发包、出让、出租、入股、抵押等实现土地使用权再配置；其次是合理界定土地使用权主体的权利范围。明确农民土地承包权是物权、财产权,其涵盖承包权、经营权、抵押权、入股权、转让权等权能,是可以交换价值的独立资产。在成熟的市场条件下，土地使用权是一项相对独立和完善的财产权利，以财产权形式体现的承包使用权还可以实行二次分离；再次转让其使用权，依法从事有偿转让、转包、联营入股、贷款抵押等活动，实现土地资源的合理流动与优化配置。

　　改善土地流转的市场环境和土地使用权市场体系建设。第一，深化农村价格体制改革，缩小工农产品的价格差距，提高农业比较收益，大力发展非农产业，加快农业剩余劳动力转移，使农村隐性失业劳动者从土地中分离出来，为土地集中流转创造条件；第二，加强土地的资产和价值双重管理，使土地取得价值形式，成为有价商品。土地流转的形式应根据实践经验和实际情况多样化，其价格量化也应灵活调整；第三，合理界定土地使用权流转收益。对于农地使用权不改变用途流转产生的地租收益主要归农户所有，集体组织仍按承包合同享有所有者权益不变；对于土地使用权“农转非”流转产生的土地增值，要在国家、集体、农户间合理分配。第四，要对产权运作的行为原则和产权交易规则进行法律规定。法律规范对于保障土地流转的市场环境具有强制性的保护作用。对产权的保护，通过法律约束和赋予产权主体的法律权力，保护产权关系的正常运行和产权主体的合法利益。农村土地制度创新过程中的立法是渐进的、开放性的，应当允许法律规则通过习惯、地方惯例、当事各方在诚实信用原则上的协议加以发展，以保证理性选择。

　　在改善环境、建设市场体系中，笔者拟着重探讨土地使用权商品化的价值评价制度和农村多层次的社会保障制度问题。（1）在土地产权明晰的前提下，建立土地使用权商品化的价值评价制度，以促进土地流转。为此建立健全地藉调查、土地信息和合同管理等动态管理制度，建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系，进行土地评等定价、资产评估。但是这种价值评价制度，目前主要适宜在不同用途土地转换上。由于生产力水平低、农民就业社会化程度低造成土地使用权流转的内在障碍，大规模地农用地流转条件一时难以满足。因为土地负担过重，所创收益微乎其微，难以再分割。只有在大量农户迁徙到城镇，农村出现人少地多状况，土地经营公司和经营大户收购土地使用权，或通过采取迁村并点的办法，才能实现农用地大规模流转。（2）社会保障体系的完善是土地产权制度改革的基本前提，只有把土地的经济功能和社会保障功能剥离开，才能推动土地资源的市场化配置，从而促进农村城镇化。小城镇欢迎农民进镇落户，允许进镇农民不上交土地承包权，将土地作为生存及福利保障。但是这一政策没有多少吸引力，因为农地的财产预期不明，现实负担却较重。建立农村社会保障体系，促使土地要素功能从保障功能中分离， 将土地的社会保障功能显性化，让进镇农民带走的是附着于土地上的社会保障金而不是实物形态的土地承包权。

　　加快土地流转的制度创新步伐，在土地功能置换中，加强土地总体规划和土地利用计划，严格控制用地供给总量，坚持走集约用地之路，发掘农村小城镇中土地存量优势和实现存量土地功能置换，使有限的土地资源得到最合理的利用。对于目前农村存在的土地“抛荒”问题，应该通过土地产权制度的调整来解决。第一，对于长期无人耕种的荒山、荒坡、荒滩、荒沟拍卖给个人，实现所有权的永久化。由于利益边界的明晰化，所有者就会考虑实现资源利用的最大化，坚定农业投资者的信心，为农业生产的进一步发展打下基础。第二，对于农民进城务工，长期撂荒的土地收归集体所有，公开拍卖，其土地的所有权归个人所有。这既有利于土地资源的重新配置，又让集体得到一部分收入，发展集体经济。第三，对于农民承包的土地，可将口粮田从其中剥离，不允许出卖，其余部分在自愿的基础上允许农民进行合理流转。这种放开土地所有权，用市场机制来促进生产要素流动的政策行为，不仅使有限的土地资源得到最合理的利用，也为农村剩余劳动力的非农转移创造了条件。

　　突破传统土地政策局限，允许集体土地使用权流转，建立新型的征地制度以适应城镇化发展的需要。国家对建设用地总体上采取耕地总量动态平衡加异地置换政策，主要操作手段是利用规划机制加土地用途管制机制。这种计划经济办法缺少灵活性，易导致资源配置系统运行的僵化。允许集体土地使用权流转，提供多样化用地方式，有利于突破现行土地政策局限。当前要允许并适时扩大集体土地使用权流转试点，改变唯一的国有化供地方式。首先是丰富中国征地制度的内容，在原先“征用”的基础上增加“征购”制度。对于“征用制度”严格限定其范围，可将标准限定在“公共利益”方面，对“征购制度”，可适用城镇化过程中的非“公共利益”用地，但需进行土地价格评估，参照土地市场价格，进行补偿。这样就避免了低标准征为国有土地后按市价格进行交易而形成权利主体的巨大差异，农民也容易接受。其次是成立完善的相对独立的征地机构，代表政府负责城镇化过程中的集体土地“征用”和“征购”工作。征地机构根据城市的发展需要，按城市土地利用总体规划和土地利用年度计划，实行土地的统征、预征制度，逐步建立土地储备制度。彻底改变过去征地中按项目由用地单位去同被征地单位谈条件，土地管理部门在其中起协调作用的片面做法。这样，一方面有利于明确产权，减少土地纠纷，规范土地市场，有效地掌握管理土地交易的主动权，另一方面可以优化土地资源配置，充分体现规划和计划的调控作用。

　　建立有形土地交易市场加快土地流转模式的创新性探索

　　建立土地交易市场，主要依靠经济机制让供需对接。在土地使用权商品化基础上，应该利用市场机制，通过市场交易、经济补偿办法来解决存量土地流转问题，让供需对接。首先将出让的城镇建设项目用地由审批制为市场化供地方式，由国家垄断土地一级市场，开放土地二、三级市场，公开竞价交易。具体操作可在接受国家监督和调控下，在保证年度耕地总量动态平衡的前提下，由县、市政府对乡镇规划区范围内的建设用地一次性买断土地所有权，逐步批租。土地出让收益在上交国库和交纳上级政府后，属于地方政府资金应专户管理、按规定使用。其次，要建立建设用地有形市场，为建设用地异地置换等各项交易提供便利的场所。对直接服务于社会公益事业的城镇建设项目用地采取行政性的征地行为，其余的进入市场范围，由土地使用者和农民集体土地所有者按市场规则和程序谈判。对符合要求的集体建设用地，乡镇集体参与或先行征用土地需与农民协商。对现实存在的建设用地使用权再转让需求，让建设用地异地置换入场交易，并将集体建设用地的再次转让、租赁、抵押、交换及由偿债引起的转让活动入场交易，置于公开、透明的环境中，并增加交易机会、降低交易成本、控制交易风险。农地向非农地合理置换、双向流动是必然趋势，在有发展前景的区域，随着土地级差收益上升，农地转换为建设用地是必然趋势，同时也带来资金、技术、人力资本凝聚。

（作者单位：武汉大学经济研究所）