李 浩  我国城市群发展动态

李 浩/文

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　　我国城市群发展的现状

　　城市群（Urban Agglomeration）是城市化（Urbanization）过程中，在特定地域范围内，若干个不同性质、类型和等级规模的城市基于区域经济发展和市场纽带联系而形成的城市网络群体（Urban Network System）。中国城市群的兴起，是改革开放以来中国区域经济与城市化发展的产物。

　　从新中国成立到改革开放前的近30年间，中国城市虽有较大发展，并在20世纪70年代中后期出现了少数在空间布局上较为集中的城市密集板块。如京津唐地区的北京、天津和唐山，长江三角洲地区的上海、南京和杭州，湖南湘中地区的长沙、株洲和湘潭等。但这些城市各自分属不同的行政区，相互之间并无多少经济联系，仅是行政区划上的邻近和地理空间布局上的密集，并非真正意义上的城市群，只能称之为城市空间集聚的雏型。

　　20世纪80年代初期，国家调整城市发展政策，提出以大城市为中心组织跨行政区域的经济活动，并把沈阳、大连、哈尔滨、青岛、上海、广州、重庆、西安、南京、深圳、成都等14个城市列为计划单列市，赋予其省一级经济管理权限。80年代中后期，国家进一步鼓励以大城市为核心发展横向经济联系，因此出现了一批不同层次的区域联合与横向协作群，如以广州为中心的珠江三角洲经济区、以上海为中心的长江三角洲经济区、以武汉为中心的武汉经济协作区等，中心城市的辐射带动作用凸显，城市间市场分割状况开始松动，呈有限开放态势。进入90年代，随着建立社会主义市场经济体制目标的确立以及市场化改革力度的不断加大，我国的城市化进程加快，大城市的辐射带动作用及综合功能不断增强，城市间开放度加大，市场纽带作用加强，初步出现了区域一体化态势，崛起了一批初具规模的城市群和正在形成中的城市群雏形。

　　目前，中国具有一定规模的代表性城市群主要是：以上海为中心、南京和杭州为次中心的长江三角洲城市群，共有各类城市55个；以广州为中心、深圳和珠海为次中心的珠江三角洲城市群（不含香港、澳门），共有各类城市24个；以北京和天津为中心、青岛和大连为次中心的环渤海地区城市群，共有各类城市52个。这三大城市群不论从人口和产业的集聚程度，还是从中心城市规模和总体城市数量而言，都已具备大都市连绵区（Extended Metropoliation Region）的基本特征，是正在形成中的大都市连绵区。此外，我国还出现了一大批正在形成中的城市群雏形，如以成都和重庆为中心的四川盆地城市群（简称“成渝城市群”）、以武汉为中心的江汉平原城市群（简称“武汉城市群”）、以长沙为中心的湘中地区城市群（简称“长株潭城市群”）、以西安为中心的关中地区城市群（简称“关中城市群”）、以郑州为中心的中原地区城市群（简称“郑州城市群”）、以哈尔滨为中心的松嫩平原城市群（简称“哈尔滨城市群”）、以福州和厦门为中心的闽东南沿海城市群（简称“福厦城市群”）等等。

　　我国城市群发展中存在的问题

　　首先，管理体制不顺。城市群是若干个不同性质、类型和等级规模的城市基于经济联系而组成的特定经济区域。由于我国区域经济发展呈现出明显的“行政区经济”特征，这种“板块经济”、“诸侯经济”模式使得城市群的发展备受现行行政管理体制的制约和束缚。一个城市群可能分属不同的行政区，在发展目标、产业结构、产业布局、环境保护等方面，城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间都有可能存在明显的冲突，集中表现为区域行政壁垒对要素自由流动的限制，导致要素流动与进入成本偏高，致使区域资源要素不能顺畅流向优势区位——城市，从而影响和制约了城市群的发展。

　　同时，中心城市管理职能的不完备导致城市群区域内经济发展无法协调。城市群的一个显著特征就是以一个或多个中心城市为核心和依托，在一定的地缘经济范围内组成不同等级、不同规模的城市网络群体，其地域范围往往跨越不同的行政区域。在现行的行政管理体制框架下，中心城市的法定管理权只限于其所辖的行政区划范围，根本不具备跨行政区划的管理协调权限。而城市群的发展，不仅仅只是单个城市的自由发展，而是群体内各城市的整体协调发展，它在客观上要求中心城市发挥跨行政区域的管理协调作用。由于中心城市现有职能的不完备，导致其无法在市场经济条件下充分发挥中心城市的核心作用。中心城市“管理协调权”的缺位在很大程度上制约和影响了城市群区域内的协调发展，无力克服和解决城市群区域内的产业结构趋同、产业布局近似、重大基础设施建设重复、环保污染以及市场过度竞争等问题。如：在京津两地，虽然天津有国际大港，但北京仍远赴唐山兴建港口；在珠江三角洲地区，广州、深圳、珠海都建有国际机场，在业务上不仅三者之间竞争激烈，而且与香港、澳门两地的国际机场也存在着竞争。

　　其次，地区水平发展不平衡。城市群在东、中、西部的发展水平明显不平衡。东部地区以长江三角洲、珠江三角洲和环渤海地区三大城市群为代表，其发展已达到相当的规模与程度，目前正在向一体化方向推进。中部地区城市群发展尚处于雏形状态，一般规模小，且仅限于省域内部分地区，如哈尔滨城市群、郑州城市群、武汉城市群和长株潭城市群等。西部地区地域广阔，但城市数量少，目前仅有以西安为中心的关中城市群、以成都和重庆为中心的成渝城市群略具雏形。城市群的不平衡发展在客观上不仅加剧了东、中、西部发展失衡，而且还将进一步扩大这种地区差距。东部地区的三大城群不仅是东部地区而且也是整个中国的重要经济增长点，它们凭借良好的地理位置优势、发展中积累的经验基础、优惠的政策优势推动东部地区经济长期保持快速增长的态势。加入WTO后，资金、技术与人才等要素将会更进一步集聚在东部地区，这势必会导致东、中、西部城市群在数量、规模、发展程度上的差距越来越大。

　　第三，内部结构功能不完善。从城市群网络体系的内部结构来看，国外成熟城市群大都以大城市为核心，以卫星城市为依托，形成类似金字塔的比例结构。而我国城市群的内部结构存在较大的缺陷。在东部地区的三大城市群中，除长江三角洲城市群结构比较合理外，其余两大城市群均存在着较为严重的结构失衡问题。如珠江三角洲城市群区域内（不含港、澳地区）特大城市、大城市、中等城市、小城市结构比不尽合理，大城市和小城市数量偏少，整个城市体系结构缺乏有效的传承环节。环渤海地区城市群主要是依靠海路沟通，在地缘上被分隔为京津唐、辽东半岛、山东半岛3个组团，整体结构松散。此外，环渤海地区城市群内部的城市等级结构也不尽合理，特大城市数量偏多，而大城市、中等城市数量偏少。从城市群网络体系的内部功能来看，国外成熟城市群的综合经济功能完备，尤其是城市群中的核心城市一般都是全国乃至世界性经济中心，如纽约、伦敦、东京等中心城市，均聚集了相当数量的跨国公司、金融财团、国际和地区性组织、科研和教育机构。而中国城市群的综合经济功能相比较而言显得较为薄弱，其核心城市的集聚与扩散效应也不够强大，其能量等级更不能与国外成熟城市群中的核心城市相提并论。

　　第四，整体发展规划滞后。尽管城市群并非是一个实体的行政区域，但它又是一个整体，其内部结构功能的分工合理与否直接影响和制约城市群的整体功能发挥，其整体发展的战略定位又直接影响和制约城市群区域与各行政区域之间、城市群内部各城市之间的协调发展。到目前为止，除广东省城乡建设委员会编制有《珠江三角洲经济区城市群规划——协调与持续发展》（1996年）之外，其他各城市群的发展都缺乏官方编制的整体布局规划与整体发展战略规划作指导。有关环渤海地区城市群规划、长江三角洲城市群规划、武汉城市群规划、长株潭城市群规划等大都只停留在学术界的讨论与论证之中。尽管各城市群区域内相关城市官方与民间的热情不断高涨，但由于缺乏一个统一进行战略安排和整体规划的组织，导致各城市群的整体发展规划明显滞后于城市群的发展。

　　我国城市群的未来发展趋势

　　“十五”期间，国家制定了“重点发展小城镇、积极发展中小城市、完善区域性中心城市功能、发挥好大城市辐射带动作用、积极引导发展城市密集圈”的城市发展战略，这种战略安排必将有力地促进城市体系的发展，加快城市化的步伐。《走向21世纪的中国区域经济》这一研究成果表明，到2020年，我国城市总数将从1997年的668个扩增到1400个，其中特大城市和大城市将从1997年的81个扩增到176个，中小城市将从1997年的587个扩增到1224个；城市化水平将由1998年的30.4%提高到54.4%。区域经济的繁荣和城市化水平的提高将为城市群的发展提供强有力的支撑条件。

　　在未来20年间，中国城市群将处于快速发展阶段，其发展将呈现出以下三大明显趋势：

　　一是城市群的数量规模快速扩张。长江三角洲、珠江三角洲、环渤海地区三大城市群将发展成为主导中国经济发展的超大型城市群，成为推动中国经济发展的“三大发动机”，成为对亚太经济乃至世界经济具有巨大影响力的超级都市区。福厦城市群、哈尔滨城市群、郑州城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群、成渝城市群等进一步发展壮大成为中型城市群，其中，跨省域的成渝城市群有望跳跃发展成为大型城市群。在形成超大型、大型和中型城市群的同时，还将会出现若干小城市群，如以石家庄和太原为中心的石太城市群、以常德和岳阳为中心的环洞庭湖城市群、以南昌和九江为中心的昌九城市群、以昆明为中心的昆明城市群、以贵阳为中心的贵阳城市群等等。

　　二是城市群的空间等级结构特征日益凸显。以全国性中心城市（国家大都市）为核心和依托的珠江三角洲城市群、长江三角洲城市群、环渤海地区城市群以及成渝城市群将发展成为国家级城市群（National Urban Agglomeration）；以区域性中心城市为核心和依托的哈尔滨城市群、郑州城市群、武汉城市群、长株潭城市群、关中城市群、福厦城市群将发展成为地区级城市群（Regional Urban Agglomeration）；以地方性中心城市为核心和依托的环洞庭湖城市群、昌九城市群、石太城市群等将发展成为地方级城市群（Local Urban Agglomeration）。

　　三是城市群的区域分化特征日趋显著。区域经济和城市化发展不平衡是城市与区域经济发展的一般规律，也是目前中国城市与区域经济发展的显著特点，这种发展不平衡状况在未来相当长时期内仍将存在并继续深化。据预测，到2020年，东、中、西部国内生产总值占全国比重分别为59.9%、26.8%和13.3%；城市化水平分别为60.3%、53%和47%。与这种发展不平衡状况相对应，中国城市群发展也将呈现显著的区域分化特征。具体表现为：东部地区三大城市群发展将进入成熟期，区域一体化进程基本完成；中部地区城市群发展将进入成长中期，形成若干个规模不断扩大的区域性城市群；西部地区除关中城市群、成渝城市群将进入成长中期之外，其他地区在大、中城市密集发展的基础上将初步兴起若干个小城市群。

(作者单位：武汉大学商学院)