国际大城市交通拥堵社会问题处理经验借鉴

王 超 林清华/文（作者单位：重庆工商大学长江上游经济研究中心）

作为国家经济活动和社会活动的重要组成部分，交通运
输已成为现代社会生存和发展的基础之一。近年来随着我国
大城市经济的快速发展，人口不断膨胀，小汽车保有量飞速增
长和交通拥堵等问题引发了一系列交通社会问题，由于多年来
基础设施建设不足，很多规划在执行过程中出现了偏差，都降
低了城市交通效率，引起了一些社会问题，例如，由交通引起
的人口位移、环境恶化、城市化加快、社会公平、突发事件等
等。一些国际大都市在交通快速发展时期有过很多由交通引
起的社会问题，由于缺乏足够的超前研究和规划，产生很多教
训，例如美国的“洛杉矶烟雾事件”。如果我们能够在发展交
通建设的同时，不仅仅注重交通带来的经济增长问题，而是更
科学的去研究与此相关的各种社会问题，将会对我国大城市
的社会发展和经济建设起到更突出的保障作用。
一、交通与社会经济发展
（一）交通与国民经济发展
交通运输业是国民经济中的一个重要的物质生产部门，
它把社会生产、分配、交换与消费各个环节有机联系起来，是
保证社会经济活动得以正常进行和发展的前提条件。19世纪，
随着铁路、轮船的出现，运输业在社会劳动分工中成为独立的
物质生产领域，优良的交通运输和通讯联系，对于充分开发和
利用各地区潜在的资源，发展社会生产力以推动当地经济发
展起重要的、甚至决定性的作用。
（二）交通与经济、人口空间布局
交通运输必须满足人口移动的需求。人口是影响客运量
的最直接、最重要的因素。一个地区随着人口的增长与收入的
提高，商品流通与贸易的规模会相应扩大，需求结构也会日益
复杂。区域商品市场的扩大，必然会导致以市场为指向的各种
产业部门在区内进一步发展与集中，反过来又促进商业网点与
交通、通讯系统在这里进一步发展与集聚，形成产业集聚点。
其结果是地区城市化的加速进行，也就是地区人口与经济活
动加速向城市集中，这一切都促进地区经济面貌的改变，创造
出更多的客货运要求。
（三）交通与城市化
城市的功能分区和用地布局，反映了工业企业、仓库、车
站码头、各项公共建筑和居住区等城市物质要素，它们之间的
——基于交通社会学的视角
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人、货物有着千丝万缕的联系，需要进行不断的流动，以便保
证城市生产和居民生活正常进行。体现城市内和城镇间各物质
要素中，人和货物移动的是人流和车流，其动态的轨迹构成了
城市交通网。交通是城市布局的基础，二者相互制约、促进。
二、交通与社会互动
（一）交通满足社会心理需要
交通行为是人在一定时空中某些共同行为所构成的一个
微观环境。人的知觉、思维、记忆、动机、态度、情绪等内在心
理活动都会在这一微观环境中体现出来。如果把交通看成是
一个社会环境中的系统，就可以把交通参与者、交通工具、交
通环境等作为子系统。
交通系统是一个在时间、空间上分布很广的开放的动态
系统，是相互关联并与环境相互联系的要素的集合。交通安全
是交通系统正常运转的保证，受到人、机、环境及管理因素影
响。交通管理的失误或低效，导致交通系统的人-机-环境关
系失调，不仅会使交通从业人员心理波动或心理失衡，而且会
使其他交通参与者感到心理紧张和不满，从而产生消极的社
会心理。交通组织结构不合理，规章制度不健全；管理松懈，
缺乏管理力度和有效的激励机制；管理者指挥、决策低效或
失误；沟通不畅，人际关系紧张等，可能使交通从业人员的行
为出现差错；组织经营状况、人事安排、福利薪酬、工作任务
等方面的变化，会影响交通从业人员的思想、心理和生理状
况，从而导致工作低效率甚至交通事故。因此，必须以管理作
为控制和协调手段，协调人、机、环境之间的相互关系，并通
过反馈将系统状态的信息反馈给管理系统，从而保证交通系
统安全高效地运行。
（二）交通形成群体行为背景
社会行为不仅发生在个人身上及个人之间，也发生在社会
群体之间。交通使社会个体与群体、组织之间的社会互动成为
可能。没有交通，人们无法参与广泛的社会活动和社会交往，
社团、企业、政党、政府之间的沟通和交往均无法实现。交通
中的社会互动是发生在人们相互间的社会行为，是探求交通
行为及相互影响的基础，也是分析交通中社会群体和群体关
系的出发点。
交通中的社会角色相互作用，形成了形形色色的群体行
为。由于交通运输工作要求多工种协同运作，涉及多个环节，
因而它对于运输系统内部门与部门之间、部门内部人员之间
以及不同操作者之间的协调性要求很高，这就使群体的作用
变得十分突出。群体对交通的影响主要表现在群体意志影响
其成员的行为。个体在群体中，往往不知不觉受到无形的影
响，表现出与群体内多数人的感知、判断和行为相一致的现
象，即社会公众现象。交通中的群体行为受到交通环境、交通
管理政策和法规的影响。在某些特殊的情境下，会产生一些
不受社会行为规范指导的、自发的、无组织的、难以预测的群
体行为方式，这就是集群行为。集群行为与时空条件、行为控
制、好奇心理和从众心理等有关。集群行为并不都发生在直
接接触的人群中，在分散的大众中发生的有关交通的时尚、恐
慌等，都不同程度地具备了集群行为的特征，如不确定性、暗
示性和迫切感。
（三）交通安全保障社会心理安全
交通事故造成的生命财产损失居各种灾害之首，且具有
灾难性，突发性和存在的必然性，是一种直接威胁人类生命安
全的灾害。交通安全是人们的基本生存需要，制约着社会心理
平衡。
交通灾害心理是人们在交通灾害条件下产生的社会心理
现象。它是对于交通灾害发生后的生活条件以及实际生活情
形的内心感受和体验。交通灾害破坏了人的生存条件，摧残了
人的生存意志，诱发了消极情绪，助长了越轨行为，损坏了心理
安全感，导致社会心理失衡。
在交通灾害发生后，通过对人们生存需要和生存能力的
调适，失衡的社会心理结构有向平衡方向转化的倾向。根据美
国心理学家阿德福的“挫折—回归假设”，在灾害发生后，人
们受到重大挫折而导致回归到追求满足生存需要。同时，灾后
大家暂时放弃了其他的高层次需要，都要求战胜生存危机，因
此需要内容趋向一致化。此时，生存能力的调适，是人们战胜
交通灾害、恢复社会心理平衡的基本保障。
交通安全是国民经济发展和社会安定的重要方面，通常
用交通事故次数、伤亡人数、财产损失来描述。交通的持续发
展给人类创造了巨大的利益，同时也造成了严重的社会问题，
而交通事故是交通发展中挥之不去的幽灵。交通安全是交通
行业的生命线，是社会心理平衡的保障，是社会安定的重要保
证。
三、国际大城市经验介绍
（一）引发交通社会问题的典型案例
1、20世纪40年代美国纽约交通拥堵
第一次世界大战结束后，美国的经济开始蓬勃发展。为
追赶老工业强国的步伐，汽车制造成为美国支柱产业。1929
年，美国汽车产业的产值已占到全国工业产值的8%左右，汽车
产量达到2650万辆，占全世界总产量的六分之五。1919-1929
年，美国小汽车保有量由677.1万辆增至2312.1万辆。
以纽约为代表的美国东海岸城市由于经济发达，人口众
多，城市化水平高，率先经历了交通拥堵。1900-1929年，纽约
人口由343万增至700万。小汽车由1396辆增至25万。到1940年
中心城区的交通拥堵达到令人难以容忍的程度，城市居民因
为居住环境的恶化开始迁往郊区居住。到1940年之后，纽约
市区人口几乎停止增长。
2、20世纪60年代伦敦交通拥堵
二战后，伦敦小汽车拥有量急剧上升，到20世纪60年代
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中期，大伦敦地区的小汽车达到30 0万辆，交通拥堵非常严
重。但由于资金短缺，伦敦道路建设未能按规划实施，而伦敦
小汽车拥有量急剧上升。到20世纪60年代终期，伦敦上下班的
公交线路已伸展到离市中心40km处，每天有120万人来伦敦市
中心上班，而大伦敦区的小汽车则达300万辆之多，郊区每两
户有1辆车，现有道路负担不了日益增长的交通量。因此，交通
拥挤开始被视为需要解决的主要问题。
必须指出，当时不仅伦敦，欧洲很多城市如柏林、巴黎等
都出现了以小汽车为代表的交通拥堵。
3、20世纪70年代东京拥堵
东京的经济迅速发展开始于1950年。期间日本人均GDP
平均增长率达到了5%-8%。东京小汽车由1950年的6万辆增至
1969年的200万辆，1979年的300万辆。这一时期东京经历了
难以忍受的交通大拥堵。与此同时，轨道车厢的拥挤程度同样
惊人，地铁站台设有专人推乘客上车。
4、20世纪90年代的首尔拥堵
20世纪90年代的首尔机动车迅速增长，由70年代的6万辆
增至1995年的200万辆。90年代对首尔来说是一个新的开始，
一方面人口总量开始减少，进入绝对性减少时期；另一方面物
价飞涨和劳动力过度竞争结合在一起威胁着首尔社会和经济
的稳定性，首尔的机动车保有量从1988年的78万辆，增加到
1992年的156万辆，到2004年，拥有276万辆车。甚至首尔为中
心的首都圈，汽车拥有量达570万辆，人口和车辆几乎占全国
的一半，交通压力可想而知。
（二）交通拥堵社会问题成功解决案例
1、东京
日本首都东京面积不过2100多平方公里，却集中了1000
多万人口，这个城市拥有7百多万辆汽车，但交通却基本快捷、
便利，其中可以借鉴的很多：
第一，东京的轨道交通四通八达。很多区域在5分钟内可
以保证行人找到一个地铁站或城铁站。对轨道交通，日本是
花了很大力气的，它的城铁建设了100多年了，地铁修了将近80
年了，但现在还在修。第二，他们在交通智能化管理方面下了
很大的力气，像车辆导航仪的使用，可以让市民选择最佳的路
径。这样，交通流就不会集中在某一个地段。还有在东京路面
上，有很多可变标志，告诉市民实时的交通情况。第三，东京
街头的交通信号、标志、标线非常齐全，东京有15000个信号
控制路口，凡是有路就必有交通标志、标线；凡是交叉路口，
必有信号灯、标志、标线。第四，在人文宣传方面，东京做得比
较好，比如某段时间老年人的交通事故多了，街头的大标语就
会出来，提醒老年人注意交通安全。第五，日本通过严格的停
车收费管理措施，有效限制了小汽车的拥有和使用。东京停
车场的费用一般在每月2万至4万日元之间，相当于一个普通
职员月收入的十分之一左右。出门办事停车一般100日元只能
停15分钟，如果在新宿、品川等大站附近停车，费用更高。因
此，日本农村家庭汽车拥有量远远超过东京等大都市的家庭
汽车拥有量。东京很多经济并不算太差的家庭并没有私家车，
有车的家庭利用率也不高，私家车大部分时间都呆在自家车
库里。
2、法国巴黎
为缓解堵车问题，巴黎市政府出台了一系列新政策新法
规。首先是开辟“公交走廊”，除公共汽车外，只准出租车、旅
游车以及救护车、消防、紧急维修等公共服务车辆在这种公交
快车道上行驶。其次是鼓励步行和使用自行车等对环境无负
面影响的交通工具。比如设计自行车和行人专用道；增设两轮
车停车场和自行车租用网点；把市内一些街区划为无机动车
区。再次提倡搭伴出行，以尽量避免一人开车上路的“空车”
现象。第四是限制市区企业修建停车库，督促企业制订集体出
行计划，或开班车或组织搭车。第五是调整居民区与商业网点
的布局，缩短人口流动的距离，减少轿车的使用。
3、英国伦敦
通过向拥挤路段或拥挤区域行驶的汽车收取拥挤费用抑
制交通需求的增长，有效改善交通状况，缓解道路拥堵。伦敦
市从2003年2月开始实施拥挤收费。收费区域为内环线2l平方
公里范围内的交通设施，共113条道路、8座桥梁。收费对象为
私人汽车、货车，对公交车、出租车、紧急救援车辆、事故车
辆、消防车以及残疾人士和领取社会保障金的人员驾驶的车
辆实施免费措施。收费时间为7：00至18：30，周末和法定节假
日不收费。收费额为每天每辆车5英镑，根据车辆一天内是否
进入收费区域来收费，对区域内的居民实行一定的折扣。收费
技术采用车辆自动识别技术。根据伦敦交通局的监测报告，该
政策在减少交通总量和缓解交通拥堵方面发挥了很大作用，
不仅市财政增加了可观收入，而且交通拥堵状况大为缓解。方
案实施后，收费区域拥挤减少40%，区内交通量减少16%，排
队减少20%至30%，车速提高37%，公交出行比例增加，公交营
运速度和可靠性提高。
4、新加坡
为了限制私人小汽车拥有量，新加坡人为控制交通需求
的增长，使交通需求与道路容量相符，从而有效缓解了交通拥
堵。这主要是通过车辆数年度配额和拥车证两个措施来实现
的。车辆数年度配额制度实施于1990年。新加坡政府每年根
据道路网络新增容量，制定全国本年度小汽车增量的配额。
配额确定后，通过每月举行的公开招标，由公众竞买“拥车
权”。中标者买得拥车证后才可购买新车。拥车证的价格是非
常昂贵的。若想拥有一辆排气量在2L以上的汽车，拥车证的
投标价格达1.68万美元，而有效期仅为10年，10年以后必须重
新投标购买新的拥车证，否则所拥有的车就得送往政府指定
的地方进行销毁。这项政策有效地使小汽车保有量的增长率
从6%降至3%。由于新加坡政府的目标是既要减少交通拥挤，
又要减少车辆排气对环境的污染。因此，政府还规定，从1992
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年7月起，所有销售的新车必须配装催化转化装置。这样，购
车者又需额外支付1200美元。同时，小汽车的主人还必须按
年度缴纳养路费。而要购买出租车同样要进行公开、公平的
抽签，只有少数中标者可获得购车的权利，出租车只能使用7
年。
新加坡对交通违法者的处罚很厉害，新加坡街头有很
多电子摄像机，对违章车辆和司机的震慑力非常强。每个司
机在两年中共有24分，根据规定，开车时打手机扣9分，闯红
灯一次扣4分，不系安全带除扣4分外还要被罚款120新元，
酒后或在药物状态下驾车者除了扣分外，还会处以10 0 0新
元-5000新元的罚款和6个月以下监禁……当24分被扣完后，
驾照将被吊销，想重获驾照，除了要等上一段时间外，还要观
看交通事故教育片、参加一定课时的再培训班、重新考试。
5、韩国首尔
韩国首尔是运用车牌限制通行比较成功的城市之一，曾
多次短期采用车牌限制通行，实施交通需求管理。车牌限制
通行是指禁止某一类型车牌号码的车辆在规定时间和区域内
通行，其目的是采用行政手段限制车辆使用，从而减少交通流
量，缓解交通拥堵。1994年10月，首尔市发生圣水大桥崩塌事
故，市政府决定对城市所有桥梁实施安全检查，为缓解可能出
现的严重交通拥堵，采取了车牌限制通行措施。1995年2月3日
至5月30日，首尔市对私人小汽车实施管制，以车牌号码为0-9
与日期尾数为0-9为根据，实施车辆不准通行的规定、1988年
举办首尔奥运会、2000年举办欧亚首脑会议以及2002年举办
世界杯足球赛期间，也都采取过短时间的车牌限制通行措施，
惟一不同的是改用车牌尾数单双号为依据的限制通行办法。
从1998年开始，以首尔为首、韩国各城市自觉实施车牌限制通
行的措施，统计数据表明，这一措施减少了10%的小汽车交通
量，由于小汽车占车辆总量的60%，实际意味着该措施的效果
是将交通量减少了6%。
6、美国
美国政府通过减少公务用车来减轻交通压力。美国政府
的预算来自税收，购买公务用车要提请同级议会批准，每年还
要向公众公布使用情况。因此一般政府部门公务车数量控制
非常严格。联邦政府一个上千人的部，公务用车往往也只有几
十辆，州政府的公车数量也不多，有的市政府只有几辆甚至没
有公务车。美国政府的公务车会在车牌上注明只能由政府使
用，有的车身上也会喷涂“政府用车”字样，但这不是特权的
象征，反而是便于接受公众监督，如果在下班时间公务车停在
饭店、娱乐场所门前，往往会受到举报。
7、荷兰
荷兰的自行车交通非常发达。荷兰人口1600万，但却拥有
至少1700万辆自行车。人均拥有自行车远超过中国。荷兰各城
镇几乎每条道路上都有“自行车专用线”，荷兰人30%以上的
旅行是靠骑自行车完成的。为了推行自行车交通政策，政府鼓
励公众骑自行车，荷兰的部长、市长等政府官员以身作则，都
骑自行车上下班。据说，荷兰的公务员办事，70%的外出工作量
是利用自行车和公共交通工具完成的。特别诱人的是该国一
系列政策，如公司员工购买新自行车，可3年报销一次，同时骑
车人平时在纳税时也有一定减免。
荷兰政府的指导思想是，将自行车交通作为改善国家环
境，避免国内出现汽车灾难的重要战略。为实现这个目标，近
20年来荷兰完成了多达120项有关自行车交通的科研项目，并
且国库每年提供巨额财政支持。荷兰法律规定，在城市规划
中，道路设施不能截断主要自行车道，城市建设不能给自行车
交通造成不便。显然，荷兰实行的是“以自行车为本”的少耗
能、少排污交通政策。
纵观国外的经验，主要有以下几个方面：优化交通设施设
计，建设发达的公共交通；限制公车使用；控制私人小汽车增
加速度；提高环保节能型交通工具使用率以及减少出租车空
载率。
（三）国外管理经验介绍
一是生活区交通规划与控制。为把生活区的交通公害减
至最小，采用单向交通、临时停车、速度限制、设置行人专用
道路和自行车专用道路等来排除过境交通。二是公共汽车优
先政策。设置公共汽车专用线、专用道和优先信号。有的在上
下班交通高峰期间采用可变车线开辟公共汽车专用车道，限
制轿车在高峰期间进入市中心等措施，以保证公共汽车优先
通行。三是发挥干线道路的作用。采用交通信号的线控制，干
线道路上不准停车以及限制支路上车辆进入干线道路等交通
管理措施。四是提供交通情报，搞好交通诱导。交通管理部门
用可变标志、电光标示板以及无线电广播和电话等，及时提
供道路上的交通拥挤状况、气象条件及道路情况等情报，以诱
导交通。五是现代化的交通信号控制。在交通信号点控制的基
础上逐渐实现线控制和面控制，逐步建立交通管制中心。交
通管制中心是用电子计算机和电视监视系统将交通情报的收
集、分析、公布，信号机的区域控制、交通标志与道路交通标
线的集中控制、交通监视与诱导以及交通警察活动的统一指
挥等一体化。六是实行单向通行，它是改善城市交通拥挤、减
少交通事故，解决旧城区道路一时难以增辟活拓宽等矛盾的
有效方法。
以上六条经验对城市交通发展都有较大的借鉴意义，可
以在城区规划伊始就充分考虑到生活区对交通的影响，合理
规划生活区出行道路。对于类似于北京、上海、广州这样的大
城市，公共交通是城市的主要运力，大力发展公共交通和轨道
交通，提高公共交通的效率。在道路设计方面，充分借鉴国际
经验，设计合理的道路结构，提高出行效率。
（作者单位：北京工业大学经济管理学院）
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■王 家 张晓东/文
美国城市停车政策解析
停车政策会对城市空间形态、出行方式选择和居民生活
质量等很多方面带来影响，如住房、步行环境、空气质量、交
通拥堵、温室气体排放等。20世纪70年代以前，美国城市停车
政策倡导提供充足的停车设施，对过度使用机动车所带来的
问题考虑不足。20世纪70年代以后，美国交通规划领域越来越
重视停车问题对交通拥堵、空气质量、生态环境和步行环境等
的影响。1973年，美国联邦政府出台的清洁空气法对汽车尾气
排放等问题进行了严格控制，进一步加速了洛杉矶、费城、华
盛顿、西雅图等城市对停车管理政策的修订进程。这些城市提
出了一系列新的停车管理政策，如停车收费效益的地区补偿机
制、停车设施总量控制、交通需求管理、路内计时收费停车设
施、路外停车最高配建标准、停车设施共享、路外停车设施代
建费等。中国当前处于机动化快速发展阶段，城市停车问题日
益突显，深入理解美国城市停车政策的发展经验和教训，对促
进中国城市停车政策健康发展具有十分重要的现实意义。
一、20世纪70年代以前美国城市停车政策
的发展及问题
美国最早制定的停车政策主要遵循两个原则：一是缓解
溢出的停车需求对周边地区的影响，即新开发建设项目带来的
停车需求不应给周边地区现状停车环境增加压力；二是保证
机动车可以与任何建设项目无缝衔接。为此，当时美国所有城
市都制定了路外停车最低配建标准。但是，随着停车政策的实
施，出现了一系列复杂问题。
（一）路内计时停车设施和路外停车最低配建标准
早在20世纪初，路内停车供给和管理已经是一项公共政
策。1915年，底特律制定了第一个城市中心区路内停车时间限
制政策；1920年，波士顿制定了同样的政策。为了满足商场潜
在客户的停车需求，1935年俄克拉哈马市中心区的一家商场首
次使用了路内计时停车设施。此前，该商场的员工通常将机动
车停放在商场门前的停车泊位上，给顾客停车带来不便。截至
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1955年底，美国大部分城市中心区和主要商业街道都设置了路
内计时停车设施。概括地讲，这一时期美国路内停车政策的最
根本目的是将路内停车设施提供给购物者和商业运营车辆短
时停放，而不是给商场员工的车辆长时间停放。
虽然路内计时停车设施迅速普及，但是，由于缺少计费管
理方面的保障，导致路内停车设施的周转率并不高。为缓解路
内停车设施的供需矛盾，政府提出新开发建设项目应配建路外
停车设施，并满足路外停车最低配建标准的要求。1956年，美
国联邦公路局印发了一本解决停车问题的参考手册，提出解决
停车问题的核心思想包括三个方面：一是对于所有出行来说，
机动车是最佳出行方式；二是高速公路是缩短出行距离的最
理想途径；三是高速公路有足够的能力满足日益增长的出行需
求。基于此，这一时期的城市停车政策是充分满足机动车停车
需求的停车设施供给。截至1960年底，美国几乎所有城市都遵
循上述思想制定了与路外停车最低配建标准相关的政策。
但是，这种做法又进一步诱发了机动车出行和停车需求，
带来了一系列问题，例如，路内停车设施降低了公共空间服务
质量，妨碍了交通流的运行。因此，城市规划和交通工程领域
的学者一致反对设置路内停车设施，一些城市也相继实施了
禁止路内停车的政策，例如，1928年芝加哥城市中心区开始禁
止路内停车，成为美国第一个取消路内停车的城市。
总的来讲，20世纪70年代以前，美国城市停车政策以充分
满足机动车发展需求为导向，同时认为不应支付任何停车费
用，不应出现由于停车供给不足而带来的不便和时间浪费。为
此，对新开发建设项目，各城市都严格按照路外停车最低配建
标准配置停车设施。直至今日，世界大多数城市仍将路外停车
最低配建标准作为主要的停车政策。但是，1973年的清洁空气
法从空气质量角度对传统停车政策提出了挑战。
（二）停车政策发展过程中面临的问题
经过多年的发展，人们往往认为停车问题仅仅是停车泊
位供应不足导致的，但通过现状分析发现，最主要原因是现有
停车政策不清晰和停车设施管理水平不高，尤其在停车供给
最大化的城市，停车问题主要是停车设施供给过多。以印地安
纳州为例，每一辆注册机动车拥有3.2个停车泊位。美国城市
停车政策发展过程中面临的问题主要包括：一是路外停车最
低配建标准的实施导致土地利用分散化。在许多地区，停车设
施用地规模巨大，甚至超过了建设项目主要功能所需的用地
规模。例如，人均办公建筑面积需175-250平方英尺（约16.26-
23.23m2），而每个路外停车泊位的建筑面积则需300-350平
方英尺（约27.87-32.52m2）。以纽约曼哈顿地区为例，商业
开发项目中商业、零售业建筑面积为48.5万平方英尺（约4.51
万m2），与其对应的停车设施建筑面积约68.6万平方英尺（约
6.37万m2）。二是土地利用分散导致居民不便采用其他出行方
式。大规模的路内停车空间增加了步行出行距离、降低了公共
交通的服务水平和自行车交通的安全性。此外，机动车需要经
过人行道才能进入路外停车设施，增加了行人与机动车的冲
突，带来安全隐患。三是其他方式出行不便进一步加剧了对机
动车的依赖。
二、20世纪70年代至21世纪初美国城市停
车政策及解决停车问题的方法
（一）路内停车
城市道路主要分为商业区道路和居住区道路两种，前者
指临近零售商场和位于中央商务区的道路，后者指居住区附
近的道路。美国城市路内停车政策根据道路所处区域的主导
功能采取差别化政策。商业区道路路内停车设施的最佳服务
对象是短时停车者，例如商业运营车辆、短时访客和顾客等；
居住区道路路内停车设施的最佳服务对象是夜间长时间停车
者。通常情况下，商业区道路路内停车设施白天停车压力巨大，
而居住区的利用率却较低。这一时期，主要采取五种解决路内
停车问题的方法，按实际效果优劣由弱到强分述如下。
1、增加停车设施供给
缓解路内停车压力的最主要途径之一是增加停车供给，
包括路内停车设施和路外停车设施两部分。道路空间可提供
的路内停车设施十分有限，因此，往往通过增加路外停车设施
来缓解路内停车压力。但是，此方法通常会进一步提高机动车
出行需求，进而带来城市蔓延、交通拥堵、空气污染、社会成
本增加等问题。此外，若路内停车设施收费低于路外，增加路
外停车设施并不能有效缓解路内停车压力。例如，纽约CBD地
区短时路内停车收费标准（0.75-1.50美元/小时）远低于路外
（13-25美元/小时），所以驾驶人更倾向于寻找一个路内停车
泊位。
2、限定路内停车设施的服务对象
根据路内停车设施的服务功能，将其服务对象限制在一定
范围。相对于短时访客和顾客来说，将商业区道路路内停车设
施的服务对象限定为商业运营车辆较易操作。纽约CBD地区
主要道路已经采用了此方法，效果良好。此外，也有一些城市
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将路内停车设施的服务对象限定为政府人员和残障人士。
3、限制路内停车设施的服务时间
服务时间限制是最早、最普遍地合理利用路内停车设施
的方法。但是，受停车执法管理困难等因素影响，现实中存在
大量车辆超时占用路内停车设施的现象。华盛顿州西雅图市
调查显示，限制停放1小时的路内停车泊位的平均占用时间为
2.1小时。
4、禁止路内停车
20世纪20年代，美国已出台过商业区禁止路内停车的政
策。禁止路内停车的主要目的是将路内停车空间提供给公共汽
车、过境交通和转向交通等使用，通常可分为高峰时段禁止和
全天禁止两种。随着快速公共交通的兴起，将路内停车设施空
间转换为公交专用车道的呼声越来越高。虽然禁止路内停车较
易操作，但对于路外停车空间缺乏的地区并不可取。
5、实行路内停车计时收费
早在1937年，交通规划专家就发现较低的路内停车收费
标准会导致较高的停车泊位占用率，反之则较低。利用某些技
术手段可实现路内停车计时收费，提高停车泊位的周转率，而
在实际管理中面临的主要问题是收费标准的制定。大多数城
市制定收费标准的原则是保证路内停车设施利用率在85%左
右。显然，该标准是市场平衡的结果。
（二）路外停车
1、通过综合交通规划合理调整停车规划
1916年纽约市首次开展了分区规划，目前美国所有城市
都开展了分区规划，而停车规划是其重要组成部分。传统的分
区规划强调土地利用功能的分离，因此，住宅、工业、商业、办
公等功能相互独立，增加了出行距离，导致人们依赖机动车出
行。近年来，为获得联邦政府交通建设资金的资助，一些城市
必须开展区域综合交通规划研究，以解决日益增长的机动车出
行带来的诸多问题，而解决停车问题是其中一项重要内容。
2、路外停车最低配建标准
为确保新开发建设项目能够提供充足的停车设施，美国
部分城市仍然在实施路外停车最低配建标准。目前，美国制定
路外停车最低配建标准的假设条件为：一是政府有责任确保
每栋建筑的使用者可采用小汽车方式出入；二是在高峰时段，
每个使用者不用等候就可获得停车空间；三是停车空间的建设
成本与使用者无关，使用者仅需支付一定的停车费用。同时，
美国停车生成手册针对上百种土地利用性质制定了路外停车
最低配建标准。但这一措施导致土地开发密度降低、出行距离
增加，从而使私人机动出行增加、停车需求提高。尤其在以土
地利用高密度和多样化为特点的CBD地区，停车设施消耗了稀
缺的土地资源，增加了土地开发成本，降低了步行空间环境质
量。纽约市相关研究表明，影响居民采用机动车方式的诸多因
素中，停车设施的可获取性是最关键因素。
3、重视计算停车设施成本
停车设施成本由直接成本和外部成本两部分构成。直接
成本是指停车设施建设、运营、维护等方面的费用总和，并根
据停车设施类型不同有所差异。停车设施建设成本主要由区
域地价、建设与安装成本、设备成本等构成。通常情况下，1个
路外地面停车泊位的建筑面积为300-350平方英尺（约27.87-
32.52m2），1英亩土地可建120-145个停车泊位。当土地价格低
于100万美元/英亩时，路外地面停车设施的直接成本比其他
类型的停车设施低，因此，大多数建设项目往往直接建设地面
停车设施，极大地浪费了土地资源。根据相关研究，美国停车
设施建设成本约占项目建设总成本的10%。以非住宅停车设施
建设为例，停车设施使用者仅需支付建设成本的5%左右。外部
成本指由停车供给所引发的交通出行带来的社会成本消耗。
研究表明，在洛杉矶地区采用机动车出行每单位车英里会增
加16美分的停车外部成本，新泽西地区则为8-13美分。停车设
施的外部成本会造成土地使用分散化、交通能耗增加等社会
问题，而这部分成本往往由社会承担。因此，美国城市停车政
策的制定十分重视停车设施成本的计算，尤其是外部成本。此
外，停车设施建设还会将住房建设成本提高20%，同时使住宅
套数减少20%。
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观察Observe
4、路外停车收费
路外停车设施通常由私营企业经营，其经营理念是经济
效益最大化。路外停车收费第一小时往往采用高收费标准，而
路内停车收费则较低，因此会给路内停车带来巨大压力。
三、21世纪以来停车政策的新趋势
（一）路内停车
当前，路内停车主要面临两个问题：一是停车设施空间占
用率高；二是违法停车现象严重。2004年加利福尼亚州伯克利
市的调查数据显示，在限停1小时的路内停车泊位上有32%的
机动车超时停放，虽然停车设施使用率高达90%，但每8小时
的周转率仅为4.2车次（规范推荐值一般为7-8车次）；在单独
驾驶机动车的通勤者中，约有30%将机动车违法停放在禁停区
域。纽约、西雅图也存在类似问题，限停1小时的路内停车泊位
平均停车时间分别为1.5小时和2.1小时。违法路内停车给城市
道路管理带来了诸多问题，例如，双向停车会降低道路通行能
力、延误公共汽车运行时间、给骑车者和行人带来危险；社会
车辆违法在公共汽车站停放，迫使公共汽车停靠在行车道上；
停放在消防通道上的车辆可能会给城市带来意想不到的危
险。为了更好地解决这些问题，近年来，美国的路内停车政策
又有了一些新变化。
1、先进的技术手段用于停车管理执法
停车管理执法工作主要包括违章巡查、开具罚单、信息汇
总、违章裁定四个环节。为提升执法力度，各环节需要引入先
进的技术手段。在违章巡查环节，主要采用的技术手段有路侧
车辆或牌照识别技术与移动执法车辆两种。牌照识别技术可确
定停放车辆是否超时，也可以识别其是否为允许长时间停放的
车辆。在开具罚单环节，大部分城市通过给停车管理员配备手
持电脑等设备，将记录的车辆注册码传送至信息中心。目前，正
在研发基于移动执法车的罚单自动打印装置。信息汇总和违章
裁定环节的大部分工作都通过计算机进行，其中最主要的工作
是处理违章车辆的图像信息。但是在一些地区，由于政治上的
反对和禁止图像执法，这些技术手段并没有得到广泛应用。
2、停车收费管理技术
随着微芯片和无线网络技术的不断进步，路内停车收费
管理技术也在不断更新，例如，路内停车计时收费不再仅仅是
通过硬币方式支付，也可通过纸币、信用卡、手机等方式。此
外，新的路内停车计时收费咪表可以采用太阳能供电，并通过
无线方式实现8-10个停车泊位的统一收费管理，可大大减少
传统停车计时收费咪表的数量。
3、政府部门和私营企业的责权划分
在美国，路内停车设施通常由私营企业负责经营，政府部
门负责制定路内停车管理政策（包括服务对象、时间限制、收
费标准等）。但是，也有一些城市完全将路内停车职能交给私
营企业负责，例如北卡罗来纳州夏洛特市，私营企业负责停车
设施的供给、维护、收费、执法等全部职能；还有一些城市从私
营企业购买一些路内停车设施进行经营，如纽约市。这两种情
况并没有哪一种是绝对的好，主要取决于当地的发展需要。但
是，从当前路内停车设施空间逐步转换为公交专用车道或自行
车道的发展趋势来看，私营企业完全负责经营路内停车设施可
能会存在一定矛盾。以芝加哥市为例，政府部门将路内停车设
施75年经营权以1.15亿美元出售给私营企业，以致重新分配道
路空间时受到了管理权限的制约。
4、停车收费效益地区补偿机制
路内计时停车设施主要服务于进入市中心商业区的短时
停放车辆。但是，随着郊区的迅速扩张以及郊区商业区实行的
免费停车措施，这种计时收费机制可能会影响中心商业区的潜
在顾客，使其转移至郊区商业区。同时，郊区商业区免费停车
也给城市中心区停车政策带来巨大影响，导致美国许多城市的
计时停车收费价格几十年未发生变化。早在1970年，科罗拉多
州博尔德市提出设置停车收费效益补偿区，通过优化调整停车
收费标准使停车设施更加便捷、街道景观更加宜人，提升市中
心的吸引力。目前，美国大约有20-30个停车收费效益补偿区，
大多建立于20世纪90年代，主要设在中心商业区和历史街区，
通常要配合实施交通需求管理政策和公共交通优先政策。
（二）路外停车
1、降低或废除路外停车最低配建标准
一些学者提出应废除路外停车最低配建标准，由开发商
根据自身经济效益决定停车设施配建规模。从当前法规层面
看，降低路外停车最低配建标准可能也是一种比较好的过渡
方法，政府可以试行一段时间后，再分析废除路外停车最低配
建标准是否可行。目前，一些城市在公共交通社区实施低水平
的停车供给，例如马里兰州蒙哥马利市将轨道交通车站周边的
路外停车最低配建标准降低了20%，威斯康星州密尔沃基市降
低了15%。此外，对于保障性住房也执行较低的配建标准，例
如加利福尼亚州洛杉矶市采取的配建标准是2户1泊位。
2、路外停车最高配建标准
路外停车最高配建标准指将新开发建设项目的停车设施
供给控制在一定水平内，目的是实现更高密度的土地开发、中
心区步行可达、公共交通优先发展、交通方式选择多样以及减
少机动车使用和尾气排放。早在20世纪70年代，受美国联邦政
府空气清洁法的约束，一些城市提出了停车总量控制要求，并
将其作为减少汽车尾气排放的措施之一。近年来，加利福尼亚
州旧金山市、华盛顿州雷德蒙德市和马塞诸塞州剑桥市分别制
定了路外停车最高配建标准。
路外停车最高配建标准可以采用与最低配建标准相类似
的方法进行控制，也可采用其他方法。例如，旧金山市规定路
外停车设施面积不能超过总建筑面积的7%；俄勒冈州波特兰
市规定每400平方英尺（约37m2）设置1个停车泊位，相当于2个
办公人员配置1个停车泊位。从实施效果看，路外停车最高配
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CHINA Urbanization 城市交通
2012.03|
建标准对政府和开发商来讲是双赢的，政府可以为市民创造
更多的开放空间，削减机动车出行量，改善空气质量，而开发
商则获得了最合理的经济效益。
3、路外停车设施共享
提高路外停车设施利用率最有效的方法是设施共享，其
核心思想是利用不同目的的机动车出行在时间上的差异性，合
理使用停车设施。目前，波特兰市、剑桥市、科罗拉多州博尔德
市等已经实施了路外停车设施共享。但是，停车设施共享也存
在安全、可靠性等方面的问题。
4、路外停车设施代建费
为了满足历史文脉保护、公共空间环境质量营造等方面的
要求，美国一些城市允许位于市中心区和历史街区的新开发建
设项目缩减路外停车设施配建规模，但是开发商应缴纳一定的
停车设施代建费。2002年15个城市的调查数据显示，路外停车
泊位的代建费最低为2500美元/个，最高为50994美元/个，平
均为16146美元/个。
5、停车设施总量控制
波士顿、纽约、波特兰等城市实施了停车设施总量控制政
策，以解决路外停车设施过度供应带来的交通拥堵、空气污染
等问题。例如，依据1973年空气清洁法的要求，纽约市将居住
项目停车配建规模降低了40%，将商业建筑停车配建标准调整
为225平方英尺（约21m2）配置1个停车泊位。
6、削减不必要的停车需求
为了实现城市的可持续发展，一些城市还通过多种措施削
减不必要的停车需求，包括降低单独驾驶小汽车通勤出行的比
例、实施公共交通优先和停车收费累进制度等。目前，美国通勤
出行里程占全部出行里程的33%。因此，削减这部分出行在控制
停车需求方面十分有效。以加利福尼亚州为例，1992年实施的
“现金补偿法案”要求拥有50名以上雇员的企业，应对放弃使
用机动车出行的雇员补偿一定的现金。对8家企业的调查显示，
该项法案实施后，约11%的雇员放弃了单独驾驶机动车出行。
四、对中国城市停车政策的建议
经过近百年的发展，美国城市停车政策实现了从“充分满
足需求”到“停车需求管理”的巨大变革，并且愈发重视停车
政策对交通拥堵、空气质量、土地开发密度、街道活力、生态环
境和步行环境等方面的影响。反观当前中国各城市的停车政
策仍然处于“充分满足需求”的阶段，例如，规定停车设施配
建下限标准、大规模施划路内停车泊位等。因此，在中国机动
化水平迅猛提高的关键时期，应积极借鉴美国城市停车政策
发展的经验和教训，综合考虑社会经济发展水平、交通发展政
策、土地政策、能源政策、环境保护政策和机动车拥有水平等
多方面因素，制定符合中国国情的城市停车政策。具体来讲，中
国城市停车政策要有利于公共交通优先发展、有利于土地资源
集约使用、有利于降低交通能耗和尾气排放。据此提出以下几
点建议。
一是停车需求管理。核心思想是通过控制停车供给引导
机动车合理使用、调节停车需求。可采取的措施包括停车设施
总量控制、路外停车最高配建标准等。
二是停车管理差别化。核心思想是通过差别化停车管理
手段实现不同区位（市中心区、郊区等）、不同主导功能（商业
区、居住区等）、不同出行目的（通勤出行和非通勤出行）、不同
公交服务水平等条件下停车供给与需求相匹配，避免停车设施
资源在空间分布上的不合理。可采取的措施包括不同区域路外
停车设施配建指标差异化，削减公共交通社区停车供给总量，
设置停车收费效益补偿区，收取停车设施代建费，采用停车换
乘措施、停车收费累进制、差异化的计费标准和计费方式等。
三是停车设施共享。满足全日不同时段、不同需求的停车
需要，在时空上平衡基本车位（指居住地车位、工作地车位等
非出行车位）和出行车位（指为满足某种目的出行而提供的车
位）的供需关系，使土地利用集约、高效，改善城市空间环境。
具体措施包括居住区与公共建筑的停车设施共享、办公类建筑
与商业类建筑停车设施共享等。
四是科学制定停车计费标准。城市停车计费标准的变化
会对出行方式选择产生较大影响。如果政府未能给出行者提
供公平选择不同交通方式的权利，那么停车计费标准的调整
不能只考虑经济成本，还要兼顾社会公平，同时考虑经营者和
使用者双方的利益，既有利于高效使用停车设施资源，又有利
于调节城市交通压力。
五是严格执行停车管理政策。停车管理政策由多项措施
支撑，这些措施相互关联，一个环节不到位，就会对停车政策
的实施产生较大影响。因此，必须采用多种手段，加大停车秩
序管理，确保停车政策有效实施。
（作者单位：清华大学土木水利学院，北京市城市规划设计
研究院）
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观察Observe
■欧阳敏 周维菘/文
我国城乡统筹发展模式比较及其启示
根据现阶段经济社会发展的特点和突出矛盾，党中央做
出了实行城乡统筹发展的重大战略决策。就其内涵和实质来
讲，统筹城乡发展就是要把城市与农村、农业与工业、农民与
市民作为一个整体，纳入经济社会发展统一规划中去考虑，把
城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系综合起
来研究，统筹加以解决，建立有利于改变城乡二元结构的市场
经济体制，实现以城带乡、以工促农、城乡一体的协调发展。
由于经济、社会、政治、历史、自然条件等各种因素的影响，我
国不同地区在统筹城乡发展方面，形成了许多各具特色的发展
模式，这些模式对其他较为落后地区统筹城乡发展无疑具有
重要的借鉴作用。
一、我国城乡统筹发展的主要模式
(一)城市为主导，以城带乡的城乡统筹发展模式
“城市为主导，以城带乡”即在城乡统筹过程中，以发展
城市经济为主要手段，通过发挥城市的经济辐射功能，为乡村
提供市场和资金，带动乡村经济的快速发展，进而达到城乡统
筹发展的目的。我国运用“城市为主导，以城带乡”模式的典型
地区是珠江三角洲地区。
珠江三角洲位于我国广东省沿海地区，主要包括广州、深
圳、珠海、江门、中山、佛山、东莞等地区，是我国城市化水平
最高的地区，也是我国城乡统筹发展进程最快的地区之一。珠
江三角洲的城乡统筹，至今大致经过三个阶段：一是商品农业
阶段，重点提高农业劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造
条件；二是农村工业化阶段，以农村工业化带动农村城市化；
三是完善基础设施阶段，按现代化城市要求，构筑现代化城市
的框架。深圳、珠海等大城市具有较强的辐射功能，能够很好
带动乡村的发展。而且，由于珠江三角洲位于沿海开发区，具
有优越的外贸条件，在出口外贸的推动下，珠江三角洲的经济
发展得更快，城乡统筹发展水平也在不断提高。近几年来，珠
江三角洲又探索、总结出实现城乡一体化的10条标准，即农业
生产现代化、农村经济工业化、基础设施配套化、交通通讯网
络化、市场经营商品化、文明卫生标准化、群众生活小康化、
服务体系社会化、行政管理法律化、环境净化美化。这十条标
准的实现将极大地推动城乡经济社会的发展。
(二)乡村为主导，乡镇企业拉动城乡经济发展的城乡统筹
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CHINA Urbanization 统筹城乡
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发展模式
“乡村为主导，乡镇企业拉动城乡经济发展”即以发展乡
村经济为主要手段，通过建立合适的产业体系，扶植有发展潜
力的乡镇企业，使乡村经济快速发展起来，最终达到城乡统筹
发展的目的。我国运用“乡村为主导、乡镇企业拉动城乡经济
发展”模式的典型地区有苏南地区。
苏南是指长江三角洲的苏州、南京、无锡、常州。改革开
放以来，这里是全国经济发展最快、最活跃的地区之一。尤其
是苏南的乡镇企业，已成为苏南经济的支柱。乡镇企业的不断
发展壮大，使苏南可以采取以工补农、以工建农的措施，来协
调工农关系，稳定农业生产。他们在全区建立了优质、高效的
农业生产基地，推动了农业机械化、良种化、水利化和服务社
会化，保证了一、二、三产业的协调发展。农村经济的发展，打
破了传统的二元结构，引起了农村经济社会结构的深刻变化。
一大批小城镇脱颖而出，成为联结城乡的枢纽，极大地改善了
农民的生产、生活条件和质量，大大加快了农村产业结构的优
化和城市化进程。
(三)以城乡为整体、统筹规划的城乡统筹发展模式
以城乡为整体、统筹规划即将城乡作为一个整体，为城市
和乡村的协同发展做出统一的规划，进而在实行过程中实现
统筹城乡发展的目的。我国运用“以城乡为整体、统筹城乡规
划”模式的典型地区有上海市和北京市。
1、上海“城乡统筹规划”的城乡经济社会一体化模式
上海从1984年开始研究城乡统筹问题。1986年，上海市
正式把城乡一体化作为全市经济和社会发展的战略思想和指
导方针。在发展城乡一体化和处理城乡关系问题上，上海市将
其分为三个层次：第一层次是上海市区与上海郊区九县一区
的关系，其特点是工农业产品的交换和横向经济联系较为紧
密和直接，与行政管理区域相一致；第二层次是上海市区与上
海经济区诸县、乡、农村的关系，其特点是经济来往虽较为密
切，但由于分属于不同的行政区域，经济来往中行政干预的因
素比较少；第三层次是上海与全国广大农村的关系，其特点是
直接的经济联系较少，主要通过多种流通渠道发生关系。他们
认为城乡关系反映的是城市与乡村的一般关系，而城乡一体化
作为城乡经济和社会发展的战略思想和指导方针，对城市与乡
村的广度和深度规定得比较明确，在内涵和外延的规定上也
比较清楚。上海城乡一体化的发展战略就是以上海城乡为整
体，以提高城乡综合劳动生产率和社会经济效益为中心，统筹
规划城乡建设，合理调整城乡产业结构，优化城乡生产要素配
置，促进城乡资源综合开发，加速城乡各项社会事业的共同发
展，保证上海城乡经济持续、快速、健康发展。
2、北京“工农协作、城乡结合”的城乡统筹模式
工农协作、城乡结合是北京市进行城乡统筹的主要做
法。工农协作是指城乡工业开展多层次、多渠道的横向经济联
合，通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业，逐步
形成经济协作网络。其具体方式是由城市工业提供设备、资
金、技术、管理人员等，由县、乡、村提供厂房和劳动力，联营
双方实行利润分成、按股分红，共同承担市场风险。城乡结合
多属于纵向经济联合。城市工业通过各种方式向郊区扩散零
部件加工或下放产品，大力开展帮技术、帮管理、帮设备、帮
培训的四帮活动，使城乡经济呈现出城乡协作、优势互补的局
面。
二、我国三大城乡统筹发展模式的异同点
（一）三大模式的相似点
1、把实现产业结构的优化升级作为一个重要的策略
各个地区无论采取什么样的模式，都很关注农业问题，
尤其是产业结构的优化升级问题。如珠江三角洲总结出的实
现城乡一体化的10条标准的首要两条就是农业生产现代化、
农村经济工业化；苏南地区城乡统筹发展的措施之一就是在
全区建立优质、高效的农业生产基地，推动农业机械化、良种
化、水利化和服务社会化；上海城乡统筹发展战略中的重要一
点就是合理调整城乡产业结构。我国许多地区产业结构不合
理，尤其是城乡产业结构不协调，制约了城乡经济社会一体化
的发展，因此，实现产业结构的优化升级成为目前迫切需要解
决的问题。
2、关注农村自身经济发展能力的提高
农村经济发展落后，人民生活水平不高，其中一个原因就
是自身发展能力比较弱。因此，这些地区在进行城乡统筹时，
都关注农村自身经济发展能力的提高。如珠江三角洲城乡统
筹发展的三个阶段：商品农业阶段、农村工业化阶段、完善基
础设施阶段，重点在于提高农业劳动生产率，实现农村工业
化，提高农业生产能力；苏南地区以乡镇企业为城乡统筹的支
柱，以小城镇为城乡联结的枢纽，极大地改善了农民的生产、
生活条件和质量，大大加快了农村产业结构的优化和城市化
进程；上海城乡统筹发展战略的中心是提高城乡综合劳动生
产率和社会经济效益，加速城乡各项社会事业的共同发展；北
京工农协作、城乡结合策略就是将城市和乡村的相对优势结
合起来，互相补充、互相促进。
3、注重加强农村基础设施建设
城乡差距的一个方面就是基础设施建设的差距，消灭城
乡差距就得加强农村基础设施建设。上述地区在统筹城乡发
展的过程中都注重解决城乡基础设施差距问题。如珠江三角
洲城乡统筹发展的第三阶段就是完善基础设施阶段，其总结
出的实现城乡一体化的10条标准之一就是基础设施配套化；
上海城乡统筹发展战略之一是统筹规划城乡建设等。
4、注重发挥政府的引导规划作用
从上述三大模式中可以看到各地方政府或起引导的职
能，或起规划的职能。如1986年，上海市正式把城乡一体化作
为全市经济和社会发展的战略思想和指导方针；北京大力开
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观察Observe
展帮技术、帮管理、帮设备、帮培训的四帮活动。
（二）三大模式的不同点
1、城乡统筹主导不同
从上述模式可以看出，在实现城乡统筹发展的过程中，不
同的地区有不同的主导，珠江三角洲以城市为主导，苏南地区
以乡镇企业为主导，上海和北京以城乡整体为主导。
2、城乡统筹路径不同
不同的城乡统筹模式，不同的动力机制，使得各个地区实
现城乡统筹发展的路径也各有特色。珠江三角洲是以城带乡
为主，苏南地区是以乡镇企业的发展带动城乡统筹发展，上海
运用城乡统筹规划来实现城乡统筹发展，而北京则通过工农
协作、城乡结合来推进城乡统筹发展。
三、我国城乡统筹发展的经验总结
（一）实事求是，因地制宜
不同地区在城乡统筹方面有其特殊性，如珠江三角洲
“以城带乡”的模式，苏南以乡镇企业发展带动城乡一体化发
展的模式，上海“城乡统筹规划”的模式，北京工农协作、城
乡结合的模式等。这些模式都是各个地区遵循实事求是、因
地制宜。今后在统筹城乡发展、出台各项相关政策方案时，不
同地区应在借鉴经验的基础上，从自身实际出发，走城乡协调
发展之路。
（二）发挥政府职能，做好统一规划
从全国各个地区的城乡统筹模式中可以看出，无论哪个
地区的城乡统筹，都离不开政府的引导、支持和监督。要做好
城乡统筹规划，政府应该从总体上来考虑，“城市偏向”或“农
村偏向”的政策都可能造成城乡不均衡发展的问题。而城乡均
衡发展，并不是要使城市农村同一发展，更不是要使城市农村
一致化、一样化，而是要协调发展、互补发展。
（三）促进产业结构优化升级，提高农村自身经济发展能
力
在分析各个地区城乡统筹发展模式的相似点时，我们发
现这四大地区都重视产业结构的优化升级，尤其是农业的升
级，同时，也关注农村自身经济发展能力的提高。不同地区在
统筹城乡发展时，应该将这两点结合起来，用产业结构的优化
升级来带动农村经济发展能力的提高，用农村自身经济发展
能力的提高，来促进产业结构的优化升级。协调城乡产业结
构，促进农业生产现代化，规范农村商品和劳动力市场，提高
农村自主发展能力，最终达到城乡统筹发展的目标。
（四）以人为本，关注三农问题
三农问题一直是困扰我国经济发展的重要问题，农村、农
业、农民这三个问题中，尤以农民问题为重。解决三农问题，
关键在于减少甚至消除农民和市民之间的差距，使广大农民
也能平等地享受到经济发展带来的好处。农民问题是城乡统
筹问题的核心，而我国的农民一直被称为“弱势群体”，这种
现象很大一部分是因为“歧视农村”的政策造成的。除此之
外，我国正在进行农村土地流转改革，这是关系到广大农民生
存根本的问题。要发展农村，发展农业，调动农民积极性，就
得改变过去那种重城市、轻农村的政策，制定好城乡统筹中的
相关制度。
（五）重视农村基础设施建设，强调农村社会事业的发展
基础设施建设水平是影响农村地区发展程度的重要条
件之一。一方面农村要发展，基础条件很重要，交通、水电、医
疗、通信等，都是影响农村承接力的因素。这些基础设施建设
不好，农村的经济就发展不好。另一方面城乡统筹中很重要的
一条是使农村居民和城市居民能平等的享受经济发展带来的
好处，这就要求重视农村基础设施建设，提高农民的生产生活
水平。
城乡统筹不仅仅是统筹经济发展，还要统筹社会发展。
因此，在对城乡进行规划时，不能仅偏重于农村经济的发展，
同时也要重视农村社会事业的发展，从而使农村的环境优美、
社会和谐、生活富裕。

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CHINA Urbanization 统筹城乡
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