申 兵/文（作者单位：黑龙江大学政府管理学院）

宁波市是我国经济增长引擎之一长三角城市群的重要成
员，改革开放以来伴随着城市工业化进程的加快，以农民工为
主体的外来人口规模不断扩大。进入新世纪后，特别是2007
年以来，宁波市针对农民工及其家属的服务管理由被动应对
向积极服务转变，在公共政策和服务管理机制上进行了有益
探索，形成了“宁波模式”，并对我国的农民工市民化进程有
着重要启示作用。
一、宁波市农民工的基本情况
截至2010年6月30日，宁波市外来人口为404.4万人，为浙
江省外来人口最多的城市；外来人口与户籍人口的比例约为
70.8：100，较2006年提高了12.5个百分点。外来人口的90%为
务工人员，即农民工。宁波市农民工基本情况呈现以下特征：
一是主要来自中西部省区。除10%左右的外来务工人员来
自本省经济欠发达地区外，84%来自中西部地区。仅来自安徽
和四川两省合计的农民工就占宁波全部农民工的1/3。
二是以青壮年为主体且多就业于第二产业。在宁波市务工
的农民工集中在青壮年年龄段。据全市2009年的调查，16-25
岁农民工占34.8%，26-45岁的占50.6%。从就业行业分布看，
主要集中于第二产业，占57.1%；从事第三产业的占32.1%。
三是主要居住于郊区县（市）。农民工主要居住于宁波的
郊区、县（市），包括慈溪市、鄞州区、北仑区和余姚市，这二市
二区集中了全市68.9%的农民工；居住于市中心三区（海曙区、
江北区和江东区）的农民工只占约12%。主要原因一是工业企
业分布于郊区县，较为发达的工业可以吸纳较多农民工；二是
市中心区房屋租赁价格较高，许多农民工选择在房屋租金相
对较低的郊区居住。
四是以租赁房屋为主要居住形式。与全国其它地区一样，
——基于宁波市的调查
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宁波的外来务工者主要居住于各类出租房中，这类人群约占
农民工总规模的78.6%；另有14.9%的人群居住于单位宿舍或
公寓之中；居住于建筑工地的约占3.6%。
二、宁波市在农民工服务政策和管理机制
方面的创新
宁波市的农民工及其家属人数由2000年的75万增加为目
前的400多万，规模逐年扩大，且稳定性趋于增强，对城市政
府的公共服务能力提出了新的要求。应对这一挑战，2007年以
来宁波市在农民工服务政策和管理机制方面进行了多方面创
新。
（一）构建农民工就业和生活的公共服务包
2007年以来，宁波市在外来务工人员服务管理工作领导
小组的统筹协调下，增强政策和财力投入，为农民工及其家属
在甬就业和生活构建了综合公共服务包。
第一，就业扶持方面。宁波市初步形成了以人力资源市场
为中心，市、区镇乡（街道）、村（社区）多重公共就业服务体
系，为农民工就业开展免费指导和职业介绍服务，并提供相应
的政府培训补助。
第二，公共卫生和生殖健康服务方面。宁波市在全省率先
将农民工纳入公共卫生服务体系，2010年财政为每位农民工
补助的公共卫生服务经费达到25元以上，高于国家人均15元
以上的标准。2007年起，宁波市对外来常住孕妇实行住院分娩
救助政策，对外来孕妇平产者进行400元以上补助，并为外来
农民工子女提供国家规定的免费计划免疫。截至2009年底，全
市计划生育服务管理率为90%，农民工子女国家免疫疫苗接种
率为95%。
第三，农民工子女义务和职业教育方面。从2007年起，
宁波市各县（市）、区政府设立外来务工人员子女义务教育专
项经费，对所有符合条件的外来务工人员子女都与本市学生
一样，免除学杂费、课本费和作业本费；市本级财政每年安排
800万元引导性专项经费，用于对县（市）、区农民工子女学校
安全设施、师资培训、帮困助学等补助。目前全市70%的随迁
子女在公办学校接受义务教育。中职教育中，除“‘3+2’特殊
专业”外，其他专业均向非宁波户籍学生开放；且非宁波户籍
学生与本市学生同样享受国家助学金1500元（其中1000元为
市财政出资）。鄞州区规定在本区居住10年以上的人口享有与
本区户籍学生同等的各种待遇。
第四，社会保险方面。为了解决农民工人员和企业缴费积
极性较低的问题，2008年1月，宁波市创新性地推出了外来务工
人员“五险合一”的“社保套餐”政策，即农民工个人不缴费，
工伤、大病医疗、养老、失业、生育五项险种由用人单位按月
缴纳一定费用，目前的标准为221元。外来务工人员可以选择
参加个人不缴费的外来务工人员社会保险，养老保险纳入个人
账户，在宁波市市区内可转移；也可以在劳资双方协调一致的
情况下，选择参加城镇职工保险。到2010年8月底，全市外来务
工人员参加养老保险为101万人，参加工伤保险120万人，参加
生育保险为108万人。其中参加“五险合一”的农民工人数为66
万，参加“五险合一”的人数分别占养老保险、工伤保险和生
育保险人数的65%、55%和65%，反映出“五险合一”政策对于
提高农民工社会保险的覆盖水平发挥了重要作用。
（二）多途径改善农民工居住条件
一是以“村企结对”等形式改善农民工租赁住房的环境
与条件。“村企结对”是指农民工所在企业与租房的村（社区）
建立稳定的关系，一是可通过企业投入农民工集中居住村或
社区的公共配套设施，来改善外来务工人员租住房的居住环
境；二是企业根据农民工在企业就职时间、职位高低等进行
不同水平的租金补贴，以降低外来农民工租房成本。在实施
这一措施的企业中，新就职职工通常可以得到每月80-100元
的租金补贴，这一补贴基本上相当合租居民住房租金水平的
40%-100%；三是通过企业租用附近居民小区安置外来员工
的方式，缓解农民工租房压力。宁波市政府要求，2010年通过
“村企结对”方式解决30%外来务工人员的住房问题。
二是加大农民工集中区建设的投入。农民工集中居住区
建设包括企业员工集体宿舍、工业区配套公寓、镇村集中居住
点等三种模式。在农民工集中区建设方面，宁波同样发挥了
政府和企业的作用。政府的投入主要在于土地和部分财政补
助，从2006年起连续3年每年安排500亩用地指标，重点在开
发区和工业园区、城乡接合部等外来人口比较集中的地区，专
项用于保障农民工集中区建设。企业在集中区建设的投入中
发挥主力作用，市、区财政出资进行补助，以多元化投入促进
农民工集中区建设。以农民工公寓为例，截至2009年，全市开
工建设农民工公寓37.3万平方米，大体可以解决3万名员工居
住问题。
（三）探索推行农民工“积分落户”制度
2007年宁波市出台了《优秀外来务工人员户籍登记管理
办法》，旨在解决外来务工人员中县级以上劳动模范、优秀共
产党员、市级首席工人的落户问题。在此基础上，逐步形成了
外来务工人员通过积分而落户的政策，并于2010年2月5日正
式出台《宁波市外来务工人员积分落户暂行办法》（简称《办
法》）。根据这一《办法》，在宁波创业、就业的外来务工人员，
凡符合6方面（包括持证年限、工作年限、社会保险、居住条
件、年龄和信用记录等）的基本条件者，即可申请在宁波“积
分落户”。对申请者依据7个一级指标（包括技术创新、职业资
格、担任职务、素质提升、荣誉称号、社会公益和企业认可等）
进行积分评估，总分值为150分。全市实行梯级分值政策，即落
户城中心三区累计积分不低于100分，其他县（市）区城区积分
不低于90分，卫星城市试点镇和中心镇积分不低于80分。
（四）创新社区治理模式
慈溪市是宁波市外来务工人员流入最多的地区，有些村
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（社区）的外来人口已为本地户籍人口的数倍之多，如坎墩街
道五塘新村有600多户，而通过租赁房屋居住于此的外来务工
者超过3000人。在实践中，五塘新村等率先开始探索吸纳和引
导外来人口共同参与社会管理的模式，其载体就是“和谐促
进会”。
和谐促进会的会员一般由本地居民和外来人员各占一半
组成，包括个体会员和团体会员。个体会员由外来人员、本地
居民代表、出租房屋房东、村（社区）干部、责任区民警、社区
保安组成；团体会员为自愿申请加入的村（区）域内企业。全
体会员大会选举产生会长、副会长、秘书长和理事等，其中外
来人员一般占1/3；和谐促进会内设劳动者权益维护、社会矛
盾调处、文化体育、计划生育等专门工作委员会。这一组织通
过互助合作、自我服务，解决新老村民在生活居住、劳动就
业、社会保障、社会治安、环境卫生、公共设施建设等方面的
问题，以及外来务工者权益保障、子女就学、
文娱活动、思想道德教育等社会事务管理方面
的难题。
这类组织在不同区县名称有别，如鄞州
区为“和美家园共建会”、江东区为“新老居
民共建促进会”等，但其宗旨都是以活动促进
交流，以参与促进管理，以服务促进融合，是
由新老宁波人建立的自我服务、自我管理的平
台。目前各县（市）区社会融合组织的规范化
建设也在进一步加强，如余姚市等出台了融合
组织规范化建设意见，鄞卅区将融合组织建设
与综合管理队伍建设相结合，探索建立融合组
织副会长或副秘书长专职驻会制度。
宁波市在总结推广慈溪市“和谐促进会”
创新做法的基础上，实施社会融合组织全覆
盖计划，初步形成了基层和谐促进会、和谐促
进小组、和谐促进员三级体系。目前全市共建
立和谐促进会等社会融合组织3452个，和谐
促进小组29385个，共有会员17.35万人，其中
外来务工人员会员7.61万人，外来人员100人以
上村（社区）社会融合组织建成率达100%，共
有3000多名优秀外来务工人员在和谐促进会
等社会融合组织中担任副会长、副秘书长等职
务。
三、宁波市农民工服务与管理
的经验借鉴
2007年以来，宁波市对于以公共服务为载
体、以促进融合为目标的农民工服务与管理模
式进行了有益探索，提供了可资借鉴的有益经
验。
（一）“分类分层”提供公共服务
大规模人口在相对较短时期内的集中流入，对于城市社
会保障、教育、公共卫生、住房保障等公共服务的供给形成了
较大压力。在这些公共服务领域，全部实现外来人口与城市原
居民同等水平一时还难以做到，为此，需要进行“两种分类”：
一是根据可分配性对城市公共服务资源进行分类，二是根据
就业时间长短和就业的稳定性对外来务工者进行分类。“两
种分类”相对应，则在一些资源供给相对充裕或财政支出压
力较小的领域，可降低对农民工就业时间条件的限制，力争实
现新老城市人口公共服务的同等水平；而在资源供给不足的领
域，或者提高农民工准入的条件，或者降低服务标准而扩大覆
盖面。
根据经济发展的实际情况和政府财政力量，宁波市对于
农民工提供公共服务有三种不同的覆盖方式：一是“同水平全
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覆盖”，即基本与宁波市原居民享受同质的一体化市民服务。
在劳动就业和公共卫生防疫及生殖健康服务领域，实现了这
一目标；二是“部分覆盖或低水平覆盖”，即公共服务将农民
工纳入，但或者不能全部覆盖或者水平低于原居民。如在子女
义务教育和中职教育领域，70%的农民工随迁子女可以就读于
公办学校接受义务教育，其余30%只能就读于民办学校；在社
会保障领域，“五险合一”政策与农民工收入水平较低的现实
相适应，但低于城镇职工保障水平；三是“未覆盖”，即公共服
务尚未将农民工纳入。如城镇居民最低生活保障仍未涉及农
民工。当然，对于符合申请积分落户条件且积分达到落户分值
的农民工，可以通过落户宁波的方式，在各方面享受与宁波原
市民同等的社会福利。
（二）以改善居住条件和环境为主，促进农民工安居
在农民工收入水平较低、住房支付能力不足的情况下，要
实现农民工在就业地安居的目标，重点在于多渠道地改善居
住条件。比照城镇居民住房保障的相关优惠政策，扩大租赁
性保障住房对于农民工的覆盖范围，是完善农民工住房保障
的根本途径和大势所趋，但目前面临着能够纳入保障体系的
农民工规模有限的问题。从宁波的经验看，由于目前大多数农
民工的居住方式为租房，在坚持将农民工纳入租赁性住房保
障的同时，积极改善承租房屋的居住条件和社区环境，使其居
住房屋符合基本卫生和安全条件，生活配套设施完善齐全，社
区环境安全便利，对于促进农民工安居的效果更为明显和直
接，也可有效避免“贫民窟”现象的出现。对于农民工比较集
中的开发区和区县（市），加大集中建设农民工公寓和宿舍的
力度，则可明显改善未婚农民工的住房条件。改善农民工居住
条件，政府应承担相应的责任，但也需要发挥各方面的作用。
引入政府与企业合作的模式就是有效手段，宁波通过“村企结
对”的方式，通过以政府优惠政策引导企业加强农民工集中
区建设投入，使企业承担了社会责任，既缓解政府财政支出的
压力，也提高了资源配置效率。
（三）形成农民工发展的激励机制
宁波的“积分落户”制度是在城市公共服务能力有限，不
能完全放开城市户口条件下的一种制度创新，且其进一步适
应了外来务工人员融入城市的愿望。从其条件和指标设计上可
以看出，这种制度设计兼顾了学历与技能，兼顾了专业素质与
居民素质，重在鼓励遵纪守法、文明奉献、高素质、高技能的
外来务工人员落户，从而形成了对优秀外来务工人员的激励机
制，可以促进务工人员提升自我素质，激发其参与当地建设的
积极性和创造性。
（四）构建多个主体共同治理的“善治”局面
大量外来人口的流入，使得宁波市人口职业结构、文化结
构、利益结构更加复杂。在此背景下，政府职能转变和管理创
新不能只限于政府内部的变革，而是需要通过培育社会力量，
与社会力量互动、合作，形成由“政府管理”到“社会多个主体
共同参与治理”的转变。在治理方式上，除了采用
政府管制、法律强制等必备的手段外，也需要采取
分权、授权、谈判、协商、合作、自治等方式方法。
宁波市推动村（社区）和谐促进会等社会融合组
织的建设，使农民工聚居地社区中新老宁波人能
够互助合作、自我调节、自我管理的做法；在农民
工聚居地建设中注重发挥企业的重要作用，促使
其承担改善农民工居住社区公共设施和住房条件
的社会责任等做法，正是通过强化社会协调推进
机制，通过政府与社会的有效合作，形成政府与社
会合作的伙伴式的治理新模式，从而提高了对农
民工的服务水平。
四、几点启示与思考
促进农民工在城市常居和安居，是“十二五”
乃至今后一段时期内提高我国城市化质量的核心
任务，宁波市在农民工服务与管理方面的创新，对于推动我国
农民工市民化提供了有益的启示，并提出一些值得认真思考
的问题。
（一）农民工市民化需要在国家层面完善相关公共服务政
策
农民工为流入地经济社会发展做出了重要贡献，加强农
民工服务与管理的创新，促使其融入城市社会，是流入地城市
政府的重要职能。但农民工能否实现在城市的常居和安居，还
取决于我国教育和社保等相关政策的完善。
第一，加快完善外来务工人员子女在流入地就读普通高
中的政策。目前浙江省已原则上允许浙江省籍的学生在省内
各地参加高考，但目前的高考制度使得外省户籍的学生不能在
浙江省参加高考，同时由于不同省区间高考科目和制度也开始
出现较大差异，因此在宁波的非浙江省籍的许多农民工，往往
因为子女面临中考而不得已回乡。目前有关部门已根据《国家
中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》，对进城
务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试办法进行
“先行先试”，“十二五”时期应加大试点力度，使农民工子女
能够在流入地参加中考或高考，从而增强农民工在就业地常
居的愿望。
第二，加快社会保险领域的制度创新。承担着促进国企
改革重任的城镇职工社会保险制度，因缴费率较高而受到了
农民工自身、企业和流入地城市政府的共同抵触。宁波针对农
民工设计的“五险合一”政策，因降低了企业缴费水平、免除
了农民工的缴费，而扩大了农民工社会保险覆盖面，但也存在
着保障水平较低，且因与其它地区社保制度不对接而难以转
移接续的弊端。为此，需要国家加快建立统一制度、统一规则
的全国“大一统”的社会保险制度，并考虑降低养老保险的门
槛，实现养老保障水平与缴费水平相对应。
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（二）加强中央政府对于跨省劳动力集中流入地区的财政
支持力度
从宁波市的情况看，相对而言，公共卫生和计划生育以及
就业扶持方面的支出压力相对较小，建议中央财政加大对于
跨省农民工集中流入地区的支持力度，侧重于义务教育和住房
保障方面。
第一，继续加大对于农民工子女义务教育的支持。近年来
中央政府不断加大财政投入力度以支持地方政府改善农民的
待遇，如2008年宁波市获得中央财政下拨的进城务工农民随
迁子女接受义务教育奖励资金1500万元，2009年和2010年分
别提高为3500万和5000万元。但即使按5000万元计算，相当
于农民工子女人均补助214元，与生均6000余元的事业经费相
比，所起到的补助作用仍然有限。此外，按目前的学生人数测
算，如果在民办学校就读的近7万学生都进入公办学校接受义
务教育，则需要新建校舍73所，投入近41亿元经费。因此，为了
提高农民工子女义务教育阶段的教育水平，需要中央财政在现
有基础上加大支持力度。
第二，对改善农民工住房条件给予财政支持。改善农民
工住房条件对农民工输入城市政府的支出压力会更大。2010
年宁波计划新开工农民工公寓15.45万平方米，预计投入近
1.55亿元。如果把农民工纳入城镇住房保障体系的范围，根据
现行宁波各级政府用于城镇居民住房财政支出预测，则每户
需要财政投入（不包括减少土地出让收益部分）5-6万元，每
年把1万户农民工纳入住房保障范围，则需要增加支出5-6亿
元。目前中央对地方的住房保障转移支付集中于中西部地区，
建议考虑加大对东部地区改善跨省输入农民工住房条件的财
政支持力度。
（三）探索改革建设用地制度
浙江嘉兴、重庆等城市促进本市农民工或农民进城时，
都需要为其住房问题进行大量投入，或是提供购房补贴、或
是进行公租房建设。但这些城市由于有本市农民进城可以置
换出大量建设用地的未来预期收益，上述投入在经济上是“合
算”的，因此政府有先期投入的积极性。而像宁波这样跨省农
民工的流入集中地区，对外省农民工住房改善加大投入的积
极性就会大打折扣。从宁波市的情况看，对于农民工集中流入
的东部沿海地区而言，因外来人口增加而需要增加住房建设
和公共设施，除面临资金制约外，也面临着建设用地指标短
缺的制约。除了这些城市应通过压缩工业用地比例以及节约
用地等途径，增加公用设施建设用地外，也需要在国家层面探
索建设用地制度的创新。至少在建设用地指标分配的行政管
理方式上，可以在国家计划中单列由于人口机械增加所带来的
建设用地需求指标，在全国土地利用计划中予以平衡，以改革
目前建设用地指标在省区间平均分配的方法。以给予更多的
用地指标为条件，调动流入地城市更多地接纳外来农民工的
积极性。
（四）促进城市治理模式的完善
大量农民工及其家属进入城市生活，使得城市利益主体
更加多元化和多层化，形成农民工在内的不同阶层居民利益保
障机制，成为我国城市发展中具有挑战性的现实课题。宁波市
在城市治理，特别是社区治理方面积累了经验，在此基础上，
无论是宁波还是其它城市，还需要进一步地探索城市治理创
新，包括在提高农民工的政治参与度等方面。如可考虑降低农
民工参加务工地选举的年限要求，以调动其参与选举的积极
陛；对于被选举权，仍可加以一定的务工或居住时间的限制，
并逐步降低限制。同时，可参照工资集体协商机制，对于事关
农民工在城市生活的重大问题，建立政府与农民工的对话、沟
通与协商机制。
（作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）
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■刘小青/文
关于家庭精神保障功能的思考
社会保障制度自其诞生以来一直以保障人们的基本生活
为主要目标，满足的是物质方面的需求，但是反观当今社会现
实生活，尤其是改革开放以来，中国人民物质文化生活极大丰
富之后，各种社会性问题也随之出现，值得注意的是，一些问
题并不能简单地归因于贫穷、收入差距悬殊等经济层面的不
公平，越来越常见的却是人们精神方面安全感的缺失、社会信
任感的下降、以及个体精神生活的“贫困”，从而造成一些群
体的极端行为或失范行为，诸如高级官员因精神抑郁而走上
不归路、一些所谓“富二代”或“官二代”因缺乏家庭教育或关
爱以身试法等现象，都不得不让我们反思，当基本的物质生活
到保证后，人们精神生活的保障是不是也应该进入社会政策
的视野呢？
基于此，本文仅对家庭精神保障的功能做一简单的论
述，以期引起更多专家学者对这一方面的关注。关于精神保
障的研究，多见于对老年人养老保障的论述中，精神慰藉、精
神赡养、精神支持等作为与老年人物质保障不同的形式和理
念被广泛提及，而所有研究都离不开一个重要的载体——家
庭。当今社会，人们在提倡社会养老的同时，仍然放不开家庭
保障这根中国人心中最最难以抛弃的稻草。有人问，家庭保障
是否会完全退出历史舞台？答案是否定的，因为家庭保障中的
“亲情慰藉”是任何外部制度和政策都取代不了的。这是任何
一个或多或少受过孝文化熏陶的中国人所不能否认的，即便
存在工业化、城市化、现代化社会变迁的冲击，即便孝文化光
环笼罩下的传统社会家庭保障失去了政治、经济基础，社会基
础已经发生变化，文化基础也正在日益淡出，社会保障势在必
行，家庭保障功能渐进萎缩，但是人们归属与爱的需求并没有
随着物质和精神生活的极大丰富而有所减少。相反，随着社会
生活水平的提高和社会角色的多元化，这些方面的需求在增
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强，我们发现这些需求都被划分在精神层面。
一、什么是精神保障
关于精神保障的概念，笔者并没有找到规范的定义。有
学者对“社会精神保障体制”进行了界定，即对应于社会物质
保障体系，社会精神保障体制就是国家、社会群体和个人为
保障社会成员在精神方面的需要而设置的若干内容和项目的
总和。也有学者在研究老年人的精神保障时将其与情感慰藉
等同起来，认为老年人的精神保障是一个广义上的概念,不仅
包括来自家庭的情感慰藉,也包括来自社会对老年人的情感慰
藉。家庭对于老年人的情感慰藉主要表现在来自子女或者配
偶对老年人的亲情需求的满足,社会支持对于老年人的情感
慰藉主要表现在对于老年人社会交往需求的满足和老有所
为、老有所乐等方面的满足。
在这里，笔者无意于构建社会精神体制，也无意于将精
神保障限定在老年人这一特定群体中，只是探讨家庭的精神
保障功能，所以，在此，精神保障是一个比较中性的概念，它
的对象可以是个人、社会公众、组织团体等所有需要精神支持
的存在物，它的实现有赖于人际交往、人文关怀、情感互动、社
会支持和社会参与等方式或管道，精神保障的结果则在于满
足人的情感需求，提供精神支持，实现社会和谐。精神保障作
为社会保障的一部分，具有社会保障的某些特征。
1、保护性
从微观层面讲，精神保障为个人的心灵提供了一个安全
网，它对于人自身情感需要和情绪管理提供一种精神支持，起
到保护的作用，使人在内心里实现安宁，得到安全感，从而有
效地参与社会生活；从宏观层面讲，精神保障是社会安全和稳
定的保证，在一定意义上，它比物质保障更能表征一个社会奉
献爱心的道德力量，也更能使社会充满人道氛围，缓解社会冲
突，增进社会团结。
2、互济性
精神保障离不开人与人之间和谐、美好的关系，它不是单
方面的，需要人与人之间互济性地给予和支持，也需要代际
间的和谐、持续的关注和关怀。当然，这里所说的互济不仅是
家庭内部成员间的精神互济，还是社会成员间的情感、精神互
济，而后者则是我们对和谐社会的一个构想图景。
3、权利性
人是一种特殊的存在物，这种独特性在于人存在的二重
性。人不仅仅是一种肉体的存在，拥有物质需求和物质生活，
更重要的，人拥有精神需求和精神生活。精神需求是人的需
求的基本方面，是人之所以为人的基本规定性，所以，享受适
当的精神保障是人的权利，不容忽视，也不许剥夺。
二、家庭的精神保障功能
1、家庭对老年人的精神保障功能
在家庭保障中，老年人的保障问题是涵盖一个家庭经济、
生活、情感等各方面的大问题，虽然近些年来学界、政策部门
都在提倡社会养老、社区养老和机构养老，但是，家庭养老并
没有淡出人们的视野，老年人最希望的照料资源仍然主要来
自家庭，相对应的，老年人精神慰藉需求的满足也主要来自家
庭。
笔者认为，家庭对老年人的精神保障，不仅在于家庭成员
与老年人的亲情联系，帮助老年人摆脱孤独感，即实现归属与
爱的需求的满足，还在于家庭成员共同努力为老年人提供社
会资源，使老年人“老有所为”，帮助老年人实现自己的价值，
摆脱失落感、无用感，即自我实现的需求得以满足。
2、家庭对未成年人的精神保障功能
在本文中，笔者提出家庭对未成年人的精神保障的功能，
目的在于说明精神保障是面对所有人群的，不是像老年人这
样的群体由于社会角色、社会关系、心态变化等因素容易引发
孤独感、失落感，就需要格外注意家庭对老年人的精神保障，
未成年人同样需要。一方面，相对于社会，未成年人本身最亲
近、最熟悉的环境就是家庭，他们的世界观、人生观、价值观
很大一部分来自家庭潜移默化的影响，而精神方面需要的满
足，对他们的身心健康、价值养成和生活态度有着直接的影
响，如果一个孩子在家庭中没有得到完善的精神保障，很难想
象他对社会有一个正确的认识。另一方面，未成年人是一个极
易吸收、接纳新鲜事物的群体，对家庭之外的任何不熟悉的
事情都有好奇心理，喜欢尝试、敢于冒险，但是又很容易遇到
挫折，而家庭就好比他们的避风湾，家长及时地予以引导、激
励、支持，不仅会使他们及时回到正常轨道，还有很深刻的教
育意义，从而健康成长。
3、家庭对夫妻的精神保障功能
一个家庭里，没有妻子（母亲）和丈夫（父亲）这两个角
色之中的一个，就给我们不完整的感受。家庭对夫妻双方的保
障功能，一方面基于爱情，另一方面基于亲情。现代社会越来
越快的发展步伐，使人们的生活节奏也随之加快，人们的压力
也随着收入水平的提高而增加，人情冷漠、事态炎凉是当今很
多人无可奈何的感慨。但是，家庭是人们最终的归属，正如人
们所比喻的“心灵的港湾”，一个健康、完满的家庭不是因为
财富的充裕，而是源于夫妻婚姻的美满和亲子关系的和谐，核
心在于精神保障。有了家庭的精神保障，夫妻得以安心工作，
正确看待生活中的问题，为了家庭的完整和其他成员的幸福
控制自己的不良行为。相比当今社会由于夫妻矛盾而引发的各
种悲剧，我们发现家庭对夫妻的精神保障有着非常重要的功
能。
以上是根据家庭精神保障的对象进行的功能分析，这些
只能说是比较直观的分析，我们可以发现家庭的精神保障功
能是显而易见的，所以，如果在社会保障或社会政策中对这一
功能做有意识地关注，并使之真正发挥作用，那将对社会保
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观察Observe
障制度做有益的补充。
三、家庭精神保障功能的发挥
在讨论这个问题之前，笔者认为有必要对家庭功能的发
挥做一简单论述。
我们说，家庭是社会的细胞，家庭和社会是互相联系、互
相影响的关系。所以，家庭功能的发挥离不开社会，而且社会
的运行也无时无刻不在影响或改变着家庭的功能。所以在以
往的研究中，学者们探讨家庭功能的发挥不是仅仅立足于家
庭本身，而是立足于社会，即社会能为家庭做些什么。
1、社会政策能做些什么
社会政策在推动家庭精神保障功能的发挥方面，除了保
证满足人们的基本需要之外，最重要的是整合社会资源，为家
庭中存在的潜在弱势群体创造实现自我价值的机会。比如从
高级岗位退出的干部或专业人才，他们虽然年龄已高，但不影
响才能的发挥，仍有发挥余热的愿望，渴望向他人表现自己存
在的价值，社会政策就应该设置相应的岗位为这些人实现自
我价值提供机会，一方面人尽其才，另一方面满足了老年人的
精神需求。
2、大众媒体可以做些什么
大众媒体往往可以带动整个社会的文化导向，对于家庭
的影响又是非常大
的，人们的家庭观
念、婚姻观念、亲
子观念、养老观念
以及生活方式都
随着大众媒体方
式、内容的变迁而
变化，与之相应的
社会问题也随之频
发。但是大众媒体
在促进家庭的精神
保障功能的发挥
方面又是不可忽视
的。有关家庭互动、
亲子互动的娱乐节
目、以家庭为主要
题材的电视或电
影、专门为儿童开
设的电视节目、为
老年人设计的网络
游戏、手机功能等
等，这些毫无疑问
向我们透露两个信
息：一是人们开始
关注家庭的精神保障；二是大众媒体在促使家庭发挥精神保
障功能这一层面确实可以起到非常积极的作用，这些都是值
得倡导的。另外，笔者认为，大众媒体还应该起到监督和规范
作用，对严重违反道义、破坏家庭美满、损害家庭中弱势成员
利益的行为公之于众，站在社会公德的立场对之进行评论和
教育，制止不正之风。
3、社区可以做些什么
一方面，社区有责任及时发现本社区家庭中存在的问题，
并尽快帮助该家庭走出困境，尤其是存在家庭暴力、夫妻关系
不和、未成年人受虐及家庭教育缺失等问题的家庭，社区工作
者有责任及早发现并解决，帮助这些家庭走上正常生活轨道；
另一方面，社区应该积极开展各种活动或提供各种娱乐设施，
丰富社区文化生活，让人们走出家门即可享受精神上的娱乐，
加强社区中家庭与家庭之间的沟通，既可以适当缓解家庭内
部偶尔的矛盾，又可以使社区的生活环境更加和谐；另外，社
区还可以组织社区成员为本社区提供各种志愿服务，比如，社
区开展“时间储蓄”活动,让年轻人为老年人或者“年轻”的老
人为“年老”的老人提供志愿服务,并将服务记录存档,在他们
需要服务时,可以得到同等时间的免费服务。再如，定期组织
本社区内学习好的学生帮助缺课学生补课等等。