阮斐清/文（作者单位：安徽大学经济学院）

一、我国城市化进程中构建社会保障体系
的重要性
（一）土地保障对农民的重要性
新中国成立以来，土地的基本功能依然未变，但其内涵却
发生了一些变化。
一是保障和福利功能。对农民来说，农民所得的承包地
不仅是生产资料，更是他们的生存保障资料，是农民养老的物
质基础，对农民起着重要的保障作用。很多“五保户”的生活
就是由土地承包费保障的；对农村有特殊贡献的人，也有很多
分配公地照顾的；照顾残疾人也有用土地照顾的等等，在村民
心目中，土地实际上具有福利保障功能。
二是就业及择业选择功能。在我国的城市化进程中，大
量的失地农民离开土地涌入城市，以农民工的身份在城市打
工，近年来，尽管很多人进城打工，但依然不放弃土地，一是
城市没有给农民工市民的待遇，土地是农民的退路；二是农民
进入城市存在很多的风险，留下一亩三分地对进程农民来说，
心理上具有很强的安定作用。
三是积累财富和储蓄功能。十五届三中全会规定承包经
营权在原有30年的基础上再延长30年，从而使我国农用土地
在农地制度变迁中具有财富的性质。30年不变的家庭承包政
策，等于国家从法律层面上将土地的财产权赋予了公民，对于
大多数农民来说，承包的土地是其家庭中的最贵重的财产，失
去了土地即意味着损失了一笔财富。30年不变的承包权，又使
得农民舍得对土地进行投入，从而在未来的相当长的一段时
间，经过一定的劳作不断地获得收益。
总之，农民一旦失去土地，也就丧失了以上所说的土地对
他们的所有功能，失地农民已经不是纯粹意义上的农民，因为
他们没有土地；失地农民也不是真正意义上的居民，因为他们
还没有完全融入城市，不能享有城市居民享有的所有权利，然
而他们却面临着与城市居民同样的市场风险，这种情况下，如
果没有相应的社会保障，失地农民的最低生活水平都难以保
证，也将是社会不稳定的重大隐患。
（二）建立社会保障对失地农民的重要性
1、城市化发展的必然要求
城市化会使相当数量的农地被征用，成为城市建设用地，
于是大量的农民被从土地上剥离下来，成为失地农民。有专
58 |2012.02
观察Observe
家估计，目前全国失地农民数量可能超过2000万人，从发展趋
势上看，这一数字还会增加。由于失地农民文化素质低下和知
识技能的欠缺，使他们在城市劳动力市场中处于不利的位置，
就业艰难，失业率高，收入水平低。而由农民变为市民的实
质上的转变是一个艰苦蜕变过程，其中面临着各种各样的风
险。因此，要使失地农民顺利地成为城市居民，就必须给土地
对中国农民的社会保障功能寻找一个替代物，这个替代物就
是社会保障，一定要让失地农民加入社会保障体系。
2、实现社会公平的必然要求
失地农民是介于农民与城市居民之间的一个特殊群体，
他们是城乡二元结构、差别利益最终实现城乡完全融合、平等
对待的利益群体。近年来，失地农民由于观念差异、自身存在
的与城市化的差距、对城市的恐惧等因素已经阻碍了失地农
民真正的市民化进程，甚至出现了失地农民城市化进程的倒
退，其最根本的原因就是因为失地农民失地后的社会保障问
题没有解决好。因此，必须加快建立和完善失地农民社会保障
体系的建立，将所有失地农民都纳入社会保障体系不仅是保
证我城市化进程顺利进行的重要前提，更是保持国家长治久
安的重要基础，也是全面建设小康社会和构建社会主义和谐
社会的题中之义。
二、目前失地农民社会保障存在的问题
（一）现行失地安置方式的短期性和不平等性
目前，农民失去土地后，主要有以下几种安置方式：货币
安置后自谋出路、征地单位或原集体经济组织安置以及目前部
分地方正在探索的土地换社保安置。这些安置多少都出现了
不同程度的问题。
一是货币安置。征用土地的基本补偿方式有两种：一是
以现金一次性补偿；二是“以地换社保”的终身补偿。目前，我
国大部分地区采取第一种形式对失地农民给予补偿。这种方
式往往有两个弊端，一是安置标准不一。由于各级政府制定
土地补偿标准时把征地用途作为重要的参考依据，根据公路
建设、水利保护、企业用地、商品房开发等不同用地途径，而
使农民的补偿费差异较大，甚至相差数倍，引起农民的强烈不
满。其次，一次性补偿费终究有限，一旦用完或使用不当提前
用完，对于失地农民而言，失去土地等于失去最稳定的生活来
源，从短期来看农民得到补偿款后可以衣食无忧，一旦失地农
民花费完所得的补偿款后，便没有生活来源，如果赋闲在家，
又无土地耕作提供生活资料，则失地农民维持生计就非常难
了，容易使生活再次陷入困境。
二是征地单位以及原集体经济组织就业安置。在短期来
讲确实体现为失地农民已实现就业，如保安、保洁、保绿等工
作，但其工作往往是不稳定的，收入也是不确定的，要视征地
单位或原集体经济组织的经济效益而定，一旦征地单位或原
集体经济组织自身难以为继，那么这批失地农民同样生活无
着。
三是土地换社会保障安置。在具体操作中该办法存在一
些难以解决的问题，主要有：一是新办法出台前的失地农民的
安置问题如何衔接，地方政府有无财力承受。二是土地征用补
偿用于社会保障是否能够实现自我平衡和可持续发展，会不
会给下届政府带来较大的隐性债务；三是由于征地用途不同
使得补偿水平不一，最后体现在个人的社会保障待遇上如何
确定，能否实现相对公平；四是为确保失地农民社会保障资金
来源，可能会增加企业用地成本，会不会由此影响了企业投资
环境，这些问题都是在现实操作中比较难以解决的。
（二）农民失地后就业无门
目前，农村有一技之长的农民以及文化程度较高、接受
过相应技能培训的农民，早已找到工作，而绝大多数文化水平
低、以种植业为主、没有工作经验和技能或年龄偏大的农民，
根本无法找到工作。由于缺乏就业和创业能力，农民失地后就
处于坐吃山空的状态，未来的生活极不稳定。
（三）农民失地后缺乏社会保障
由于土地不仅是农民的生产和生活资料，还承担着农民
的社会保障功能。而现行的安置办法往往未充分考虑失地农
民的养老、就业、医疗等社会保障问题，因此，一旦土地被征
用，农民就失去了基本生存的生活底线，务农无地、就业无
岗、社保无份，生活在城市边缘，成为新的城市弱势群体。
三、构建失地农民社会保障制度的基本策
略
如前所述，在现行土地制度不变的前提下，“土地换社
保”固然不失为一种保护农民权益、维护生计的有效手段，但
它并没有完全切中要害。甚至承诺将大批失地农民纳入尚不
成熟、也不够稳定的城镇社会保险体系，还可能带来新的隐
患。因此，在构建失地农民社会保障的过程中，除了关注于政
策实施的当期效果外，还应该有更高远的视野。
（一）坚持正确的统筹城乡发展的战略指针
自从党的十六届三中全会《决定》提出“统筹城乡发展、
统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、
统筹国内发展和对外开放”的新要求以来，凡涉及农村问题，
大多数的学术研究和舆论讨论都会把“统筹城乡发展”作为
金科玉律式的引证，社会保障领域亦不例外。一方面要摒弃
“城乡分治”的传统观念和习惯，把农村的社会保障问题放
表1 2009年东部某省三大区域首位城市主要指标比照表
区 域
地区生
产总值
总人口数
城市居民人均可
支配收入
房地产开发投资
额
南部地区首位城市3.1 1.0 1.4 4.6
中部地区首位城市1.2 1.2 1.1 1.3
北部地区首位城市1.0 1.5 1.0 1.0
59
CHINA Urbanization 三农研究
2012.02|
在我国逐渐从农业国向工业国转变的发展大趋势中思考和谋
划，务必求得城乡社会保障制度能够适应工业化和城镇化的
发展，能够适应社会转型的大背景；另一方面，也要谨慎防范
和杜绝那种“一蹴而就”实现“大一统”的念头，其成败得失
往往需要在设计之初就周全考虑制度环境、地方社会经济条
件，乃至文化关照的适应性。其间，承认历史因素和对土地功
能的定位是解决失地农民社会保障问题、顺利推进统筹城乡
发展进程的首要环节。
针对尚未被原有城镇社会保险制度覆盖的失地农民群
体，可以考虑形成以政府为主导的、多市场主体参与的、灵活
多样的复合型社会保障计划，并采取分步过渡的策略：初期考
虑提供一个缴费式年金计划，用于强制储蓄，注意保留该计划
同城镇职工社会保险、进城农民工社会保险、未来的农村社会
保险之间的连通关系，允许同一体制内多样化的保障方式与
保障机制存在，为不断实现多种分散机制的协调发展与融合
创造条件，最终实现城乡统筹的目标。
（二）尊重社会保险制度的自身发展规律
当前的城镇职工社会保险制度是面向城镇企业劳动者的
正规制度，最大的特点是退休待遇同稳定劳动关系和缴费能
力高度相关。该制度本身虽基本定型，但尚不成熟，仍需不时
地应付当期收支缺口、基金营运风险、空账隐患、社会保险金
诈骗和待遇调整等诸多问题。
由此，为失地农民所建立的社会保障应与现行城镇企业
职工社会保险保持必要的距离。单纯用“土地换社保”、“社
保学城市”的思路来应对失地农民的制度化保障需求，可能
是以承担长远损失的风险来换取短期收益的政策导向和政
治需要。因此，关注失地农民的社会保障、扩大其保障的覆盖
面，不能等同于将农民统一纳入城镇社保制度。失地农民的
制度保障不应一味地追求“标准的”社会保险模式，而应关注
多样化的、灵活的制度设计，着重考虑基础
养老金、享受税收优惠的储蓄计划、资产账
户、大病统筹保险等备选政策工具。
（三）正视城市化进程中所遇到的利益
调整
工业化和城市化是不可逆转的历史进
程，今后势必会有越来越多的农地流转入
城市及其相关的其他产业。在此过程中，农
民的人力资本由于职业阻碍而折价，收入
与就业面临极大的风险，与此同时，另一项
物质资本——土地使用权却在流转中迅速
增值，但是失地农民并没有合理地分享到
土地使用权转让的增值收益。两者之间巨
大的势差应当引起各方面的高度重视，从
制度安排上权衡各方利益，统筹谋划，防止
新“剪刀差”的形成与固化。在维持现行土
地制度和征地制度的前提下，更大的制度约束和更彻底的改
革还在于恢复土地的出让金作为地租的经济学本质，土地的
收益按年度在土地的使用年限分期支付，同时在土地出让金
中制度化地切出一块建立专项账户基金，用于持续补贴失地
农民保障资金，而不是简单地采用年度财政兜底方式，将以税
收为来源的一般财政预算和以土地出让金为来源的“土地财
政”混合支出。
（四）强化政府在社会保障中的作用
随着社会保障理论研究的不断深化，我们越发认识到，
现代社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活
保障系统的统称。其中，社会保障制度安排的设计正是只能由
政府生产和提供的基础性公共产品，除了直接建立公共社会
保障计划，政府更应该健全完备的法律框架、制定规则，并尽
可能少地直接干预，以支持非政府的社会保障计划的发展。
这意味着制度设计者不能机械地仅限于现行社会保障行政管
理体制的条条框框，而要从功能观的角度来理解和实施“社
会保障”。
失地农民社会保障的制度创新有赖于更深层次的、同政
府财政和农村金融的互动与协调发展，有赖于从制度设计之
初就吸纳商业保险等市场方式的参与。作为垄断征地权的地
方政府扮演着举足轻重的角色，一方面需要加大财力投入；也
要注重划分合理的筹资责任，将土地征用和出让所得通过制
度化规定转变为持续投入的保障资金，同时注重制度建设和
监管效能；还要在社会保障产品细分的背景下，充分激发各种
社会力量在同一个开放的平台上共同谋划失地农民社会保障
的制度安排和具体实施，才能使得失地农民的收入与保障更
趋多元，才能有效抵御突发风险的冲击，保证不同风险状况下
消费水平的基本稳定。
（作者单位：苏州大学）
60 |2012.02
观察Observe
■张德元/文
农村宅基地的功能变迁研究
在中国城市化进程中，农村建设用地管理混乱颇受社会
各界诟病，其中尤以农村宅基地权属、权能不清最让基层政府
和基层干部头痛。虽然，中央和地方政府也曾探索农村宅基地
制度改革，但是各种改革模式几乎都不同程度地招来争议，改
革之路走走停停，终无大的进展。尽管各地改革模式的内容
不尽相同，但这些改革几乎都是以农村宅基地资源配置方式
市场化为取向。那么，为什么人们对农村宅基地制度改革方向
的认识如此一致，而改革的实践还走走停停呢?笔者认为，其
重要原因在于，人们对中国城市化进程中农村宅基地的功能变
迁的必然性和必要性仍缺乏充分认识。
一、农村宅基地功能变迁的必然性
此处所称的农村宅基地功能变迁是指，随着中国现代化
进程的加速，农村宅基地在社会经济生活中所发挥的作用正
在潜移默化地发生变化，逐步由过去的保障性功能向资产性
功能转变。在计划经济时期以及改革开放前期，由于市场发育
受到限制或因市场发育还不够成熟，农村宅基地本应有的商
品属性或财产属性被掩盖，农村宅基地对农民来说基本上就
是一种生活保障资料，当初国家法律之所以规定要给农村居
民依其农村集体经济组织(社区)成员身份分配一份宅基地，其
最主要目的也不过就是要保障农村居民“居者有其屋”——当
然这并不排除其立法精神中的其他考虑，比如保护耕地和粮
食安全等。但随着中国市场化的深入，农村宅基地的社会商品
属性和对其占用者的财产属性逐步凸显出来，它的价值实现
和价值增值的要求日益强烈，农村宅基地所固有的资产功能
已经遮掩不住了。农村宅基地的这种功能变迁不是偶然的，它
是中国经济社会发展的必然。
第一，它是社会变迁的必然结果。中国特色的社会主义道
路决定了中国社会的变迁方向就是市场化、工业化、城市化和
农业现代化，改革开放这么多年的主要目的之一就是为了实现
这“四化”。这“四化”的核心是市场化。市场的本质是什么?
市场的本质是交换，也就是说市场化要求以市场交换的方式
61
CHINA Urbanization 三农研究
2012.02|
配置资源，土地作为重要的生产要素也必然就有进入市场的自
发要求。与市场化相伴的工业化、城市化和农业现代化不断提
速，它们对土地的需求是刚性的;需求决定供给，在市场经济
条件下，社会对某物有需求，某物就有交换价值，就意味着它
具有财产属性——这是不以人们的意志或偏好为转移的，它
在市场上要求价值实现和价值增值的冲动就无法遏制了。据
此，农村宅基地的资产功能已经逐步超越其保障功能，而随
中国经济发展水平的提高越来越明显地居于其功效集合中的
首要地位。
第二，它是制度变迁的必然要求。中国的改革开放过程也
是一个制度变迁过程，并且这一过程还将继续。中国制度变迁
的长远目标就是要建立起与社会主义市场经济相适应的制度
体系;其最重要任务之一就是要破除城乡二元制度结构，寻求
要素市场、产品市场、财政金融、社会保障等方面的城乡制度
一体化。在此，与农村宅基地功能变迁关系最密切的有两个方
面。一是城乡统一的土地市场制度的建立，它要求农村宅基地
必须由农民的“生活保障物”逐步转变为“市场交换物”，否则
这一制度就不能完全建立起来，或者说是残缺的。二是城乡
统一的社会保障制度的建立，它要求把农村宅基地对农民的
生存保障功能剥离出来，还原农村宅基地的商品属性或财产
属性。可见，改革的深入要求制度变迁的继续，而制度变迁的
继续则要求农村宅基地功能变迁。
第三，它是公民觉醒的必然体现。中国的改革开放过程也
是一个国民教育的过程，在这一过程中城乡居民的公民意识
都不断觉醒，农民们的主体意识和权利意识也不断增强。农
民们也越来越意识到，他(她)们所“占用”的农村宅基地如果
不能变现的话，那是一种画饼充饥式的“富有”。因此，农民
们就很自然地会提出对农村宅基地“财产性支配”的要求，而
不满足于仅仅是对农村宅基地的“占用”。当前农村大量存在
的农村宅基地地下交易就是对此的最好佐证。
二、农村宅基地功能变迁被漠视的代价
如前所言，农村宅基地功能变迁已经成为事实，按理说，
我们的制度变革应该及时地适应这种变迁，相应地做出政策
调整才对。遗憾的是，我们的改革探索没有跟上农村宅基地功
能变迁的步伐，我们一厢情愿地期待着它继续“重复昨天的
故事”，可是，它已经不甘寂寞了。为此，我们已经付出和将要
付出沉重的代价。
其一，社会成本。现行制度规定农村宅基地可以无偿取
得，且无留置成本;而现实中农村宅基地的财产属性已经凸
显，其资产功能日益发挥作用。结果一方面造成资源惊人浪
费，另一方面又损害了社会秩序。一个令人尴尬的现象是，在
中国的城市化进程中，城市面积不断扩大，而农村建设占地面
积却不缩小，城乡两头共同挤占耕地。据统计，1978至2007年
间，全国农村人口减少了1.23亿，但同期的农村集体建设用地
总量不但没有缩小，反而有所扩大;仅在1996至2006年这10年
间，全国农村就增加了100万亩建设用地，其中新增的农民住
宅用地就占了约80万亩，农村居民人均宅基地面积从0.29亩上
升到0.34亩。尽管现行法律限制农村宅基地流转，可是春色关
不住，红杏出墙来;农村宅基地地下交易大量发生，大城市郊
区“小产权房”买卖红火，据CCTV“经济半小时”栏目报道，
“小产权房”在北京房地产市场所占比重估计在20%左右，而
深圳这样的南方发达城市的这一比重估计在40%-50%。如此
大量的非法交易，不仅扰乱了市场秩序，更给社会稳定埋下隐
患。
其二，制度成本。这种制度成本主要包括三个方面。一是
由于农村宅基地制度变迁滞后于其功能变迁，造成了惊人的
直接损失和间接损失，如前所言，不再赘述。二是给未来改革
增加了难度，必须付出更大的制度变迁成本;比如，如此大量
的农村宅基地非法交易已经发生，那么未来的制度变革将何
以面对?三是改革探索中的“折腾”成本，早在1985年山东省
就探索农村宅基地有偿使用制度试验，1990年中央对其予以
肯定，决定正式试点，而1993年这个试点又被中央叫停;近期
的改革如成都的“地票”试验先是被肯定，后又被叫停。如此
折腾不仅需要支付因制度反复而造成的直接成本，而且严重
损害政府形象，破坏社会诚信，致使制度的权威性遭到侵蚀，
这是一笔难以估量的隐性成本。
其三，个人成本。也是由于农村宅基地制度变迁滞后于其
功能变迁，从而使城乡居民都为此付出了个人成本。现行制度
限制农村宅基地流转，使农民房产不能入市，这直接损害了农
民经济利益。全国大约有两亿农户，保守地按户均100平方米
估算，农村也有200亿平方米的房产保有量，按每平方米300元
的最保守的成本价计算，那至少也有6万亿元的市场价值;如
果其中的10%可用来抵押贷款，那就有6000亿元的贷款进入
农村。另一方面，据由国土资源部牵头的14部委联合执法整治
领导小组于2010年5月做出的估计，全国“小产权房”面积已经
达到了60亿平方米;如果平均每户以150平方米计算，那就意味
着有4000万户城市居民的住房权益不受法律保护。不仅如此，
限制农村宅基地流转意味着减少了城市商品房用地的供给渠
道，它构成了城市房价居高不下的一个因素，从总体上增加了
城市居民的住房成本。
三、农村宅基地功能变迁与现行农村宅基
地制度的冲突
既然如此，那么上述种种尴尬究竟是什么原因造成的呢?
造成如此尴尬局面的原因当然是多方面的，但笔者认为，其中
最根本的原因是农村宅基地功能变迁与现行农村宅基地制度
的冲突。要说明这个问题，首先要搞清楚的就是现行农村宅基
地制度究竟是个什么样的制度。到目前为止，我国并没有专门
的农村宅基地制度文本;有关农村宅基地方面的一些制度规
62 |2012.02
观察Observe
定散见于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》等
法律规范中。概括起来，农村宅基地制度主要内涵有四个方
面，即“无偿取得和使用”、“限制流转和抵押”、“面积法定”、
“一户一宅”。意即只要具备农村集体经济组织(社区)成员的
身份就可以无偿取得农村宅基地，并可无限期地使用和继承;
农村宅基地的流转限于农村宅基地使用者所在的农村集体经
济组织内部，禁止抵押;农村宅基地分配面积由地方法规规定
了上限;一户只有一次申请农村宅基地的机会，转让了其宅基
地再次申请的将不被批准。那么，现行制度的这些规定何以与
农村宅基地的功能变迁冲突了呢?
首先，农村宅基地功能变迁与其取得及使用的无偿性的
冲突。现行制度脱胎于计划经济体制，是按计划分配的理念
将农村宅基地作为一种福利品分配给农村集体经济组织(社
区)成员，作为农村宅基地取得者的一种生活保障资料，否定它
的财产属性。而今农村宅基地的财产属性已经愈发明显，由此
可见现行制度的滞后。
其次，农村宅基地功能变迁与其有限流动性的冲突。
现行制度规定农村宅基地只能在农村集体经济组织内部流
转，其流动性几乎阙如。现行制度强调的是农村宅基地对
农民的保障功能，把它在一定程度上视作公共品，否定其私
人产品属性，从而使农村宅基地入市交易“失去了理由”。当
前的现实是，农村宅基地基于它的财产属性凸显，已经遏制
不了它向资产功能变迁的冲动，它的私人产品属性已经越来
越明显了。而私人产品在市场中自由流动是市场经济题中之
义。
最后，农村宅基地功能变迁与其制度供给物无限性假设
的冲突。农村宅基地制度供给物就是指农村宅基地，现行制
度是以这种制度可以保证农村宅基地无限供给为其制度可
持续的条件。因为现行制度几乎没有安排农村宅基地的退出
机制，且农村宅基地可以无偿取得。那么，一个农村集体经济
组织(社区)内的农村宅基地存量几乎不可能减少，因为农民
们会觉得白要白不要，所以建新不拆旧，闲置现象普遍;在这
种情况下，农村集体经济组织还必须“依法”保障新增成员农
村宅基地需求的不断被满足，这只有以资源无限性为假设前
提才有可能实现。这就从根本上否定了土地资源的最原始属
性——稀缺性，它与农村宅基地市场交换价值及其资产功能
的实现彻底冲突了。由此也可见，现行制度在市场经济条件下
的不可持续性。
四、对农村宅基地制度改革的几点思考
由上可见，农村宅基地制度改革势在必行，那么究竟如何
改革呢?笔者在此提出自己的几点思考，以供讨论。
第一，坚持正确的改革方向。既往的种种改革实验之所
以摇摆不定，走走停停，关键在于人们对农村宅基地市场化
改革的方向还有疑虑。根据前面的分析，从总体上看，中国
各地的农村宅基地都随市场经济发展水平的不断提高而正
不同程度地由保障性功能向资产性功能变迁，这是事物本身
发展变化的客观必然，是不以人们的意志为转移的;这种变
迁已经与现行制度有诸多冲突，对现行制度提出挑战，现行
制度将难以为继。那么，正确的选择只能是使我们的制度适
应农村宅基地的这种功能变迁，改革的方向只能是逐步市场
化。
第二，认清改革的关键环节。据前分析，我们可以看出，
阻碍农村宅基地功能变迁的关键环节是一“进”一“出”。也
就是说，与农村宅基地功能变迁不相适应的最主要制度因素
有两个，一是农村宅基地取得和使用的无偿性，一是农村宅
基地的限制流动性;问题出在“进口无门槛，出口有栅栏”。因
此，改革的最关键环节就是要解决这两个问题，一是要造门
槛，逐步在中国农村建立起农村宅基地有偿使用制度;二是要
搬栅栏，逐步放开农村宅基地的流转限制，渐次扩大农村宅
基地的流转范围，增强土地要素的流动性。
第三，时间上分步实施。农村宅基地制度改革牵涉面大，
若一步到位则有较大风险;因此，从时序上看，宜采取分步实
施的策略。根据改革的难易程度和改革的震荡面大小不同，
笔者建议先改“进口”，后改“出口”。先推行农村宅基地有偿
使用制度，待农村宅基地有偿使用制度框架已定，作为改革的
递进措施，再分步骤地渐次扩大农村宅基地的流转范围。总
体上宜按大约10年的时间安排改革进度，因为按照中国现在
的城市化速度推算，大约10年后的城市化率可超过60%;依照
美国城市地理学家Ray M.Northam于1979年概括出的反映
城市化趋势的S型曲线，城市化率达到65%左右时将实现城市
化中期阶段到城市化后期阶段的转折，而后市场自发力量会促
使城乡融合，那么，可以想见，到了那个时候才是高程度地放
开土地市场的比较合适的时机。
第四，空间上梯度推进。一方面，从理论上讲，农村宅基
地功能变迁是经济市场化、城市化所催生的，所以，一个地区
的农村宅基地功能变迁的速度及程度是与该地区市场经济发
达程度和城市化水平正相关的。另一方面，从实践上看，中国
经济发展水平的区域差异是客观存在的，且差异比较大;不同
地区的农民因其收入水平的差异对改革承受能力的大小也不
一样。因此，农村宅基地制度改革应该采取因地制宜，分类指
导的策略。根据中国经济区域布局的特点，笔者建议农村宅基
地制度改革宜由东到西，由发达地区到欠发达地区梯度推进;
而对贫困农村地区则暂维持制度现状。
基金项目：本文受国家社科重点项目“中国现代化进程中农
村基本经营制度的稳定和完善研究”(08AJY043)、“安徽大学211
工程学术创新团队基金”和“安徽大学211工程重点学科建设基
金”资助。