农村土地整治与统筹城乡发展研究
张 勇 包婷婷/文（作者单位：江苏省南通市规划局）

一、引言
近年来，安徽省池州市大力实施工业化、城市化发展战
略，特别是国务院于2010年年初正式批复《皖江城市带承接
产业转移示范区规划》后，池州市作为皖江城市带上一个新兴
的滨江城市和皖江城市带承接产业转移示范区（以下简称“示
范区”）的重要组成部分，为了全面呼应“皖江城市带”建设，
积极承接产业转移，努力推进区域经济跨越式发展。然而，池
州市作为皖江城市带上重要城市、示范区发展轴上的战略支
点和江南产业集中区所在地，随着呼应“皖江城市带”建设、
承接产业转移地深入推进，土地供需矛盾日益凸显。特别是建
设用地指标供应紧张，产业园区用地、重点工程建设与保护
耕地之间的矛盾也日益凸显。因此，既要抢抓难得机遇加快
发展，又要坚决执行国家政策“坚守红线”，如何妥善处理好
二者之间的关系，成为了眼前所要解决的一大难题。池州市自
2006年以来，在吃透安徽省人民政府第193号令（即《安徽省
建设用地置换暂行办法》）精神的基础上，紧紧围绕“在保障
中发展、在发展中保护”这根主线，解放思想，开拓创新，大力
开展以基本农田保护示范区建设为依托，以土地整理项目为
载体，以“造地”和保障地方经济发展用地需求为核心，稳步
推进农村土地整治工作，积极探索将农村土地整治、新农村建
设和城乡一体化发展结合起来，推行建设用地置换和整村推
进，提高了土地集约节约利用水平，有效缓解了建设用地供需
矛盾，促进了池州市在皖江城市带发展背景下的城乡统筹和经
济社会又好又快发展，为构建池州市城乡一体化发展新格局、
促进统筹城乡发展提供了有效的途径。
二、池州市农村土地整治实践
自2000年至今，池州市积极开展以土地整理与开发复垦、
——以池州市为例
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案例Case
建设用地置换和整村推进、连片整治为主要内
容的农村土地整治工作，主要实践体现在以下
几个方面。
（一）土地整理与开发复垦
池州市从2000年到2010年8月，已经或正在
实施的国家级和省级投资土地整理项目共有9
个，土地整理项目区总建设规模为0.91万hm2，
投资总额达2.1亿元，可实现新增耕地面积0.56
万hm2，其中用于占补平衡的耕地面积约为0.4
万hm2。其中，包括通过实施基本农田保护示
范区整理，即依托国家级和省级基本农田保护
示范区项目建设，通过科学规划建设土地平
整、农田水利工程建设、田间道路工程和农田
防护林建设等项目,建成了一批高标准农田,实
现小田变大田、中低产田变高产田，有效改善了
农业生产条件，提高了耕地利用效率和产出效
益。如依托池州市贵池区乌沙镇国家级基本农田保护区整理
项目、东至县大渡口镇省级基本农田保护区整理项目和东至
县土地整治农地整理示范区项目，通过大力兴修农田水利设
施、土地平整等措施，建成了一批高效农业、集约农业、循环
农业一体化的高标准农田，提高了项目区耕地的利用效率和
耕种质量。另外，近年来池州市大力开展土地开发复垦工作，
主要包括池州市贵池区梅街镇铺庄村滩涂开发项目、贵池区
梅龙镇双湖村滩涂开发项目、青阳县蓉城镇姚家圩坑塘复垦
项目、青阳县新河镇童埠圩东圩坑塘复垦项目、东至县黄湓河
土地复垦项目等。截止到2010年年底，经过安徽省国土资源厅
验收确认土地开发复垦新增耕地面积达0.56万hm2。
（二）建设用地置换
建设用地置换是参照城乡建设用地增减挂钩试点的办
法，以城乡建设用地增减挂钩为平台，依据土地利用总体规
划将现状为农村宅基地、准备复垦为耕地的区域作为“拟置
换区”（拆旧区）；将现状为农用地、准备作为城镇建设项目
用地的区域作为“被置换区”（建新区），共同组成一个项目
区，实施农村宅基地和城镇建设用地在空间上的置换。安徽
省人民政府于2006年8月25日通过了《安徽省建设用地置换暂
行办法》（以下简称《办法》）并自2006年10月1日起施行。池
州市在《办法》出台之后，自2007年开始实施建设用地置换，
主要做法是将农村大量闲置、废弃及利用不合理的老宅基地
等建设用地复垦为耕地，同时将部分农村建设用地置换为城
镇建设用地指标，开辟了城乡发展的新空间，缓解了城镇发展
用地指标不足的压力。截止到2010年年底，池州市已经实施
建设用地置换项目66个批次，其中拟置换区（拆旧区）面积达
1022hm2，被置换区（建新区）面积达999hm2。
（三）整村推进、连片整治
池州市在实施农村土地整治的过程中，大胆地借鉴了安
徽省合肥市的“整村推进、连片整治”的“合肥模式”，即以
土地整理为抓手，以项目为载体，把土地整理、宅基地整理与
新农村建设结合起来，整合各级各类支农惠农政策和资金，
实行整村推进、连片整治，并在该过程中实现“双增一减一提
升”目标，即耕地面积增加、城镇建设用地指标增加、农村宅
基地面积减少和土地利用效益提升。池州市与2009年按照安
徽省委省政府“千村推进”工程的战略措施，依据《安徽省农
村土地整治工程规划（2010-2010年）》编制了《池州市土地整
治项目规划》（2010-2020年），规划期内共安排土地整治项目
36个，建设总规模达1.33万hm2，项目总投资达54.8亿元，新
建村庄39个，可实现新增耕地1131hm2，可获取建设用地置换
指标1500hm2。其中，池州市东至县被安徽省政府列为“全省
千村推进土地整治项目建设示范县”，计划实施的5个整村推
进土地整治项目，被安徽省政府列为“支持皖江城市带承接产
业转移示范区建设项目”，项目总面积近3333hm2，农田整治
和新村建设总投资10.98亿元，项目实施后可获取建设用地置
换指标192hm2。
三、池州市农村土地整治实施成效
（一）耕地资源保护得以强化
池州市自2000年实施农村土地整治工作以来，全市耕地
保护得以强化，从紧控制耕地占用，落实耕地保护责任，确保
耕地保有量不降低、基本农田保护面积不减少及质量不降低。
主要是通过实施农地项目整理，着力提高耕地质量，实现耕
地集中连片、田块平整、渠网配套、道路畅通、绿化整齐，建成
集高效农业、生态农业和集约化农业为一体的高标准农田，
为规模经营和发展现代农业创造了有利条件。以池州市贵池
区墩上镇省级土地整理项目为例，该项目总投资997.15万元，
总面积为1130.25hm2,建设规模为692.97hm2,项目主要是按
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照“田成方、树成行、路相通、渠相连、旱能浇、涝能排”的标
准进行土地平整工程建设、农田水利工程建设、田间道路工
程和农田防护林建设。据统计，该项目实施后共完成土地平整
10.69万m3，实现新增耕地面积达到37.09hm2。再以池州市东
至县为例，东至县近年来实施的国家级和省级投资土地整理
项目有主要有龙泉、张溪、香隅、东流4个项目，项目建设总规
模为4436.48hm2，总投资达7682.66万元，项目实施后实现新
增耕地面积达212.0201hm2。截止到2010年年底，池州市全市
的耕地保有量为13.85万hm2、基本农田保护面积为11万hm2，
实现了安徽省政府下达的保护责任目标。
（二）市域经济发展空间得到拓展
池州市作为皖江城市带上一个新兴的滨江城市，近年来
区域经济发展迅速，但同时也面临着土地供需矛盾突出、建
设用地指标供应紧张的难题，尤其是在国务院于2010年年初
批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》后，池州市作为
“示范区”的重要组成部分，城镇工矿建设用地指标不足的
难题更加凸显出来。近年来，池州市大力实施农村土地整治
工作，尤其是自2007年开始实施以城乡建设用地增减挂钩为
平台的建设用地置换共计66个批次，取得成效显著。通过开
展建设用地置换，平均每年新增建设用地指标达133.33hm2，
有效地缓解了近年来池州市在皖江城市带发展背景下的建设
用地指标不足的压力。如池州市东至县被确定为安徽省14个
整体推进农村土地整治示范项目建设县（区）之一，在大渡口
镇和胜利镇共5个村实施整村推进整治项目，项目区总面积为
0.33万hm2，其中农地整理达0.29万hm2，建设新农村村庄共
8个，可节约农村建设用地面积为202hm2，实现建设用地置换
指标192hm2；再如池州市贵池区清溪河上游土地整治项目，
整治前项目区建设用地总面积为75.92hm2，其中农村居民点
用地58.06hm2，公路用地3.45hm2,水工建筑物14.41hm2。整
治后项目区可新增耕地58.06hm2，扣除新农村建设安置居民
点用地12.08hm2，可实现建设用地置换指标为45.98hm2。上
述可实现的建设用地置换指标一定程度上可以缓解城镇工矿
建设用地指标不足的压力。由此可见，通过实施农村土地整治
工作，可以缓解土地供需矛盾，使市域经济发展的用地空间明
显得到了拓展，不仅解决了当前池州市市域经济实现加快发展
受土地瓶颈制约的难题，而且在对待土地指标上破除了“两
眼向上”、“看菜吃饭”的依赖观念，确立了“不等不靠、自力更
生、自找出路”的新意识，也为今后市域经济谋求进一步发展
而寻求用地空间明确了思路和方向。
（三）新农村建设有了新样板
向往过上和城里人一样的新生活是农民的世代梦想。和
城市样板房一样，新村示范为今后的新农村建设、城乡统筹
和城乡一体化发展提供了先前实践。特别是在2006年10月1日
《安徽省建设用地置换暂行办法》施行之后，池州市积极利用
建设用地置换的有利契机，把建设用地置换项目作为新农村
建设的一个重要抓手，有序开展村庄拆旧建新和农村新社区
建设，加快了新农村建设步伐。主要做法是结合农村土地整
治项目，对集镇、村庄建设用地实行统一规划，优化村庄布点
布局，将新建安置点与土地利用总体规划、村庄布点规划相衔
接，实行统一规划、统一设计、合理布局、配套建设，建设一定
规模以上的村庄，特别在项目区建设一批高标准、基础设施完
善的新村，使广大农村村容村貌焕然一新，村民生产、生活条
件得到了明显改观，农村环境质量也得到明显提高，道路、水
电、通讯、文化、卫生、医疗等配套服务能力也有显著变化。据
统计，截止到2010年10月，全市已建成39个新村示范点，可安
置容纳农户6000户，并对新农村示范点进行了路、水、电、通
讯、医疗、卫生、文化等公共基础设施配套跟进，起到了一定的
示范引导作用。值得一提的是，池州市在建设新村示范点时充
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案例Case
分考虑到与皖南徽派建筑风格相结合，既统一了新村的建设
造型和风格，又体现传承传统建筑特色，彰显了皖南特有的山
水生态文化。
（四）农村土地流转进一步推进
自2007年至今，池州市通过实施农村土地整治，改善了土
地耕作条件，有效推动了农村土地流转，让农村土地适度集
中，扩大农业适度规模经营，充分发挥龙头企业、种田大户集
约化经营的优势，大力发展现代农业，促进农民增收。主要做
法是将土地整治后的田地及时进行权属调整。就地发包并组
织耕种。对部分农民因外出务工不能耕种的，在其自愿或同意
的基础上，采取流转方式，将耕地向当地留守人员或种植大户
集中耕种，目前全市已批准的五个土地流转试点乡镇农村土地
承包经营权流转面积达1.26万hm2，占耕地面积的14.8%，流
转的土地中转包面积为0.46万hm2、出租面积为0.33万hm2、
互换面积为0.15万hm2、其他形式流转面积为0.31万hm2，农
村土地流转呈快速健康发展的态势。如池州市贵池区清溪河
上游经过土地整治后的580hm2土地已全部和当地农业企业
签订了土地流转合同，项目区的农户可通过新增耕地收益、收
取土地租金以及到本地农业企业就地务工等途径实现其收入
增加。
（五）城乡一体化发展进程不断加快
近年来，池州市通过大力实施农村土地综合整治工作，进
一步优化了城乡用地结构，不仅使城镇发展有了新的空间，同
时也让农民真正得到了实惠，形成了以城带乡、以乡促城、优
势互补、共同繁荣的城乡发展新格局，全市城乡一体化发展进
程不断加快，有效推动了城乡统筹发展。具体而言，主要体现
在“以城带乡”和“以乡促城”两个方面。首先，“以城带乡”能
力不断提升。通过开展以城乡建设用地增减挂钩工作为平台
的建设用地置换工作，将通过农村宅基地整理出来的富余的
农村建设用地指标调剂给城镇工矿使用，解决了上级下达的
城镇建设用地指标严重不足的问题，为促进工业化、城市化进
程提供了用地保障，增强了城镇对农村的辐射和带动作用。其
次，“以乡促城”的潜能得到充分挖掘。充分抓住和利用城乡
建设用地增减挂钩和建设用地置换的政策机遇，依据全市城
镇体系规划和村庄布点规划，结合土地整理项目，通过实施村
庄整治和建设用地置换，积极有序开展农村土地流转工作，促
进村庄向规划点集中、农民向城镇集中，使城镇真正成为联结
城乡的重要纽带，从而形成布局合理、功能互补的新型城乡一
体化格局。
四、推进农村土地整治、统筹城乡发展的
进一步思考
（一）建立长效的规划驱动机制
农村土地综合整治是一项关乎民生、牵系长远、艰巨复杂
的社会系统工程。国外农村土地整治的成功经验无一不是将
规划引导作为首要原则。如德国、荷兰、美国、日本和韩国，凡
是在农村土地整治有着成功经验的国家，严格的土地利用规
划或者空间规划是农村土地整治成功的首要前提。土地整治
规划是未来土地整治工作的纲领、依据、重要支撑，开展农村
土地整治必须坚持规划先行，通过编制和实施土地整治规划
来驱动该项工作。所以，科学规划是开展农村土地整治工作的
第一步，要坚持规划先行、规模整治，牢固树立科学、理性的
规划意识，要在明确农村土地整治的目标任务、规划布局和保
障措施的同时，抓住当前正在进行的第三轮土地利用总体规
划修编工作的契机，以土地开发整理项目为平台，以新农村建
设为抓手，以村和镇为单位，按照“统一规划、统一设计、统一
整治，统一发展”的要求，统筹编制农村土地整治专项规划，
合理安排好农田保护、生态涵养、基础设施、产业发展等空
间布局以及土地整治的规模、布局和时序，对田、水、路、林、
村、房进行综合整治。另外，在编制农村土地整治专项规划
时，可以结合镇域村庄布点规划（含镇区、准社区、中心村、居
民点修建性详细规划）及新农村建设规划，编制建设用地置
换专项规划，建立建设用地置换拆旧村庄和复垦指标两个储
备库，将有拆迁潜力的村庄列入拟拆旧村庄储备库，将批准实
施复垦后的农用地列入建设用地置换指标储备库。
（二）建立多渠道资金保障机制
实施农村土地整治必然少不了钱，钱是制约农村土地整
治的一个刚性点。对待钱的问题，应坚持资金整合、市场运作
来解决“钱怎么来”的难题，应该坚持政府主导、部门联动、多
方整合、引导民间资本参与的原则，形成地方财政支持、广泛
筹集项目资金的多元化投资格局。一方面，要建立广泛的融资
渠道，一要尽力争取地方财政支持，整合新增建设用地土地有
偿使用费、土地出让金、新增农资综合直补资金和农业综合开
发资金等财政资金用于农村土地整治；二要积极整合新农村
建设、地质灾害点搬迁、农村环保工程和水利设施建设等涉
农项目资金，将各类涉农项目和土地整治项目建设相结合，提
高项目资金的利用效率；三要积极争取省级和国家级配套资
金，积极争取将土地整治项目列入省级示范或重点项目，从而
获取中央和省级资金的支持；四要通过出台有关政策，广泛吸
纳社会资本投资土地整治项目，合理利用民间资金推动土地
整治项目的实施。另一方面，还应该坚持市场运作，本着“取
之于土，用之于土”的原则，对建设用地置换中节余的建设用
地指标要按照“同地同权同价”的市场规律上市，对其在置换
过程中所产生的土地增值收益要全部用于项目区土地开发整
理及新农村建设，充分保障土地整治的资金来源，做到“取之
于农，用之于农”。如池州市为了开展好土地整治工作，于2009
年成立了池州市土地整治投资发展有限公司，通过市场机制
来融资土地整治资金，目前已经通过多条渠道成功融资13.5
亿元，有效地解决了资金投入问题。
（三）保护农民合法土地权益
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农村土地整治是新农村建设及城乡统筹发展的“助推
器”，是一项“民心工程”、“德政工程”。如何做到“整治前
农民愿意、整治中农民乐意、整治后农民满意”，切实保护好
农民土地权益至关重要。在整治过程中涉及到土地权属调整
的，务必要做到加强整治后的土地权属的变更管理，可以将土
地整治权属调整和目前正在进行的农村集体土地“三权”（集
体土地所有权、集体建设用地使用权、农村宅基地使用权）发
证工作相结合，及时进行确权登记发证工作，确保土地使用
权人的合法利益。另外，针对土地整治中的补偿问题，要严格
执行国家相关法律法规和文件精神所确定的补偿标准，要从
保护农民的切身利益角度出发，让农民认同土地整治的确是
一项惠民工程，必须让农民切身感受到他们是土地整治的最
大受益者。所以，在开展农村土地整治工作中，要结合当地实
际，广泛征求意见，制定切合实际的补偿标准并要足额发放到
位。
（四）建立合理的收益分配机制
农民是实施农村土地整治此项工程的重要主体，要让农
民看得见、摸得着，能够从中得到实惠，而建立一套合理的收
益分配机制是农民积极参与农村土地整治的重要推动力量。
要推动农民参与农村土地整治，其核心问题是要科学地进行
利益调整和分配，特别是对整治后产生的土地增值收益进行
合理分配。对于农地整治，首先应建立一套完善的评价机制，
对整治后由于地块现状、离安置点的距离、通达性、农田水利
设施、土壤性状等的变化而导致土地价值变化，需要重新进
行评价；其次，在土地评价的基础上，对纳入到土地整治区域
内的每一宗土地，都应该遵循“等面积等价补偿”原则确保农
民在整治后能得到一份与整治前价值相当的土地，对于整治
后因土地条件改善而增值的部分可根据整治前后评价结果在
面积上作适当调整。对于建设用地置换，大量实践已经证明，
土地整治中所整理出来的农村建设用地在置换时，其土地资
产价值升值达十倍甚至数十倍，这是市场经济条件下政府引
导、经济主导城乡土地利用行为和配置行为的必然结果。由此
得到的启示是：实施农村宅基地和城镇建设用地置换，必须
要依据级差地租原理，建立建设用地指标有偿调剂制度，合
理调节土地增值收益分配，将节约的农村建设用地指标有偿
调剂给城镇，并将农村土地资产升值部分全部返还给原来农
村集体经济组织，用于解决农民民生问题，切实维护农民权
益，保护农民利益，让农民真正享受到农村土地整治所带来的
实惠，只有这样才能产生置换的动力，发挥其主体作用，积极
参与和推动农村土地整治，促进城乡统筹发展。
（五）建立城乡统筹的市场竞争机制
2008年10月12日通过的《中共中央关于推进农村改革发
展若干重大问题的决定》，明确指出“逐步建立城乡统一的建
设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须
通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用
权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。在实施
农村土地整治的过程中，探索构建城乡统一的建设用地市场、
建立同一土地市场竞争机制是必要的，也是可行的。笔者认为
前文所述的建立完善的收益分配机制来确保农民享受土地整
治带来的实惠，而上述这一目标得以实现的前提就是要按照
“同地同权同价”的原则，建立与国有建设用地使用权相统一
的集体建设用地使用权市场交易机制，保证集体建设用地享
有与国有建设用地一样的同等“待遇”、同等权益，允许集体
建设用地可以和国有建设用地一样直接进入土地市场流转和
交易，并且要让出让或转让依法取得的集体建设用地价格由市
场来决定，具体操作时可以在地价评估的基础上进行。唯有如
此，才能够彻底打破目前的城乡土地市场二元体制，真正实现
城乡土地一体化配置，有效助推城乡统筹发展。
（六）因地制宜地加以实施
我国国土幅员辽阔，各地区之间的自然社会经济条件都
不尽相同。因此，在开展农村土地整治工作的过程中，应当充
分结合当地实际，绝对不能搞单一模式的“一刀切”，而要根
据不同整治区域的自然条件、经济基础、民风民俗等特点，因
地制宜地加以实施。如池州市地处安徽南部山区，全市地形地
貌较为复杂，耕地及其后备资源严重不足且大部分耕地分布
在沿河两岸，一旦遇到雨水季节容易遭受洪水冲毁。因此，池
州市在实施农村土地整治时，在土地整理项目投资方面加强
了农田水利设施建设投入，加大了投资力度。据统计，全市农
村土地整治中农田水利设施投资费用占到总投资的40%，为建
设高标准、高质量的农田和实现粮食增产增收发挥了巨大的
效益。
五、结论
实践证明，科学开展农村土地整治工作已经成为现阶段
我国快速工业化、城市化进程中破解“三农”问题、解决城乡
发展用地“瓶颈”难题和缓解“双保”压力的革命性创新之
举，是开启城乡一体化发展的一把“金钥匙”，同时也是深化
农村改革发展的政策性突破，更是统筹城乡土地资源配置、推
进新农村建设和加快城乡统筹发展的一项重大战略，具有划
时代的意义和价值。但从实施农村土地整治与促进城乡统筹
发展的互动关系来看，今后仍需要从相关制度层面出发，结合
目前土地管理制度的改革，大胆探索制度创新，建立健全保障
农村土地整治实施的相关体制机制，进一步充分发挥政策组
合的制度集成创新作用，以此为突破口，形成系统推进和规范
引导农村土地整治工作、助推城乡统筹发展的有效动力。
基金项目：池州学院2009年研究生启动项目《基于促进城乡
一体化发展的统筹城乡土地利用研究——以池州市为例》，课题
编号2009RC031。
（作者单位：池州学院，安徽农业大学经济管理学院）
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观察Observe
■胡晓添/文
住房建设规划：编制、反思与重构
2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的
通知》（国发[2003]18号）确定了房地产业作为我国新的发展阶
段重要支柱产业的地位。同年早期，《中国人民银行关于进一
步加强房地产信贷业务管理的通知》（银发[2003]121号）的发
布标志着国家拉开对房地产市场宏观调控的序幕。
在一系列宏观调控政策“组合拳”中，为落实科学发展
观切实解决住房问题，《国务院办公厅转发建设部等部门关
于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发
[2006]37号）（以下简称“国六条”）中，首次明确提出要求制
定和实施住房建设规划。作为我国新的规划内容，住房建设
规划的编制与实施在理论和实践方面有待完善，且国内相关
的研究与文献鲜有涉及。当前，第一轮住房建设规划（2006-
2010）已到编制年限，各地的国民经济和社会发展第十二个
五年规划正在编制中。本文通过实证研究已有的住房建设规
划，对国家深入开展宏观调控促进房地产业健康发展，从而全
面构建社会主义和谐社会具有重要的现实意义。
一、住房建设规划的国际视角
住房问题为世界各国普遍重视，尤其是二战以来住房相
关规划为多数发达国家和地区所采用。通过梳理相关文献资
料，国际上现有的住房建设规划实践表明：第一，住房建设规
划是促进社会和谐的重要手段之一，具有复杂的规范性体系
构架；第二，规划目标的实现，在于社会与政府对规划意义的
共识，基于资金和技术的支持实现空间上的落实；第三，规划
编制要深入分析市场中自有住房、改善性住房、空置住房、合
住（租）住房等现状，鉴于住房关联模型的误差性，其相关预
测结果仅供规划参考；第四，新房供应量可能会影响到宏观经
济，短期住房供应量等要素影响房价，长期房价和住房规划
影响住房供应，地方政府需通过土地供应实现调控；第五，保
障住房是近期规划的重点，通常由非盈利机构提供适度比例
的经济适用住房（例如美国伊利诺斯州为10%），对保障性住
房有着明确的面积限定（例如埃及首都开罗对面积小于70m2
的保障住房进行补贴和低息贷款）；第六，在财力有限的情况
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CHINA Urbanization 规划观察
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下，规划严格限定保障住房的面积标准，规定不得降低房屋的
使用功能。
二、我国住房建设规划的发展沿革
2006年，“国六条”要求各级城市（含县城）人民政府要
编制住房建设规划，尤其是要明确“十一五”期间前两年的普
通商品房、经济适用住房和廉租住房的建设目标，同时规定了
地方规划的公布时间、报备方案、监察效能与新建住房结构
等内容。
20 0 8年，原建设部发布了《关于做好住房建设规划与
住房建设年度计划制定工作的指导意见》（建规[2008]46号）
（以下简称“46号指导意见”），肯定了住房建设规划的阶段
性成效和编制意义，要求地方各级政府按照“政府组织、专家
领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的原则，做好2008年至
2012年住房建设规划的前期调研、专题研究、规划编制等工
作，对详实调查科学确定发展目标、重点突出保障住房建设、
通过监管保障规划实施等方面进行了详细规定，且通过编制
住房建设年度计划确保目标的落实。
三、住房建设规划的内涵解析
住房建设规划的编制与实施，是国务院对地方政府开展
住房建设工作所做出的重要部署，是改善居民生活品质、提高
住房保障水平的工作重点，是落实科学发展观、引导建立符合
国情的住房建设和消费模式的重要措施，是完善住房制度政
策、调整住房供应结构、推进住房保障体系建设的重要手段。
笔者认为住房建设规划可以是分区规划的后续专项规划，可
结合近期建设规划的相关内容进一步细化，这就需要对规划
区内住房的相关情况进行全面调查，基于居民住房现状建立
动态管理档案，结合当地资源与环境等约束条件，科学分析预
测人口和住房市场供需变化趋势，综合旧城改造、政策导向等
外在因素，研究确定住房的建设总量、结构划分、时序安排、
用地布局、设施配套等内容。
住房建设规划要依据地方住房实际需求情况，将普通住
房作为规划的主要内容，突出廉租住房为重点、多渠道解决
城市低收入家庭住房困难的规划目标，因地制宜地确定保障
住房的分类体系，在确保“托底”的基本要求上尽可能扩大保
障范围，同时明确各类保障住房的开发目标、建设项目、结构
比例、用地供应、政策措施、保障机制等在内的可行性实施方
案。
四、基于案例实践的规划编制研判
（一）研究城市的选取
国务院是在国家层面制定宏观调控政策，地方政府则是
结合国家调控精神和地方实际推进落实，由于各个地方在历
史渊源、自然资源、经济社会发展等方面的不同，住房建设规
划的编制与实施过程中存在着一定的差异性。本文选取我国
东部沿海地区经济发达、人口密集的某省，该省形成了南部、
中部和北部三大经济极化区域，参照国家权威机构的统计数
据，分别选取这三大区域的首位城市（表1）。三个典型城市的
人民政府均按照国家的要求先后编制了2006-2010年和2008-
2010年两轮住房建设规划（下文简称06规划和08规划）。
（二）典型城市两轮规划编制的比较
1、南部地区首位城市
该市06规划由5个房地产相关主管部门联合编制，而08规
划由地方高校承担编制任务，共同的问题是均未全面掌握规
划区内的住房市场现状。08规划在内容上有较大改进，深化了
住房建设与土地供应在总量、结构、类型、时空分布等方面的
具体内容，同时通过年度财政预算扩大了保障性住房的资金
来源，相关实施细则更臻完善。08规划创新性地提出了弹性
控制的方案，包括了住房年度供应量遵循适度超前的原则，但
因编制主体非政府行政部门，其法律效力和执行力有待实践
的检验，较为突出的问题是由于住房建设目标缺乏相应储备
地块的匹配，使得规划目标落实的可行性有所弱化。
2、中部地区首位城市
该市是对0 6年规划的修订与深化，规划依据适时增加
2006年后国家对住房保障工作、新建住房结构比例要求等意
见的内容。两轮规划均对前一时期住房建设发展状况进行了
回顾，08规划还着重对06规划实施期间的套型结构比例进行
了公布，较好地延续了上轮规划中住房投资额、竣工面积、新
建套数等总量指标，按照国家宏观调控要求严控“90/70”结
构指标。在住房保障工作方面，06规划是以具体项目进行目
标落实，而08规划科学划分了六级梯度分类的保障对象，制定
了对应的保障措施，同时试行经济适用住房的购房者与政府
“公有产权”的保障模式。两轮规划的各项目标尽管按时序进
行了逐一分解，但在未在空间上实现布局。
3、北部地区首位城市
该市08规划回顾了地方住房市场的发展现状，在编制体
系上较06规划有所精简，尽管在编制依据上未包含“十一五”
规划，但增加了“国八条”和主城区各片区控制性详细规划。
两轮规划的显著特点均为数据指标性规划，08规划基期年份
指标与后续年份指标的差异相对较小，在一定程度上表明编
制单位对规划认知水平的提升，具体表现在规划目标与需求
的预测具备了规划依据，住房建设的分类、目标、套型结构控
表1 2009年东部某省三大区域首位城市主要指标比照表
区 域
地区生
产总值
总人口数
城市居民人均可
支配收入
房地产开发投资
额
南部地区首位城市3.1 1.0 1.4 4.6
中部地区首位城市1.2 1.2 1.1 1.3
北部地区首位城市1.0 1.5 1.0 1.0
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观察Observe
制、片区划分和土地供应实现了理论上的匹配指引。值得注意
的是，08规划未确定规划实施的责任主体。
（三）典型城市两轮规划目标的比较
住房建设规划与“十一五”发展规划、土地利用规划、城
市规划等不同的是，其规划的核心是对规划期限内各类住房
建设目标在时间和空间上的指标分解。尽管已有的两轮规划
编制时间不长，在经验借鉴、调查实践、技术路线、编制手段
等方面有所欠缺，但目标作为规划的主体内容，是地方落实国
家宏观调控政策的核心内容。
1、南部地区首位城市
对该市两轮住房建设规划中同年份对应指标进行比较
（表2），由于在2006年对商品住房建设面积的预测不足，两
轮规划的对应指标差异较大，也致使了土地供应的偏差。鉴于
08规划实现了对目标的时空分解，在规划的科学性方面改进
较大。由于住房重视住房保障方面的工作，其相关指标差异
相对较小。
2、中部地区首位城市
根据该市2006、2007两年规划的实施情况来看（表3），
这一时期住房建设规模与06规划指标之间的差异小于5%，说
明该轮规划较好地实现了引导与调控作用。在08规划中，各项
指标较06规划有较大幅度的提升，表明政府依据市场进行适
时调整。值得注意的是，新建住房套数规模主要受市场要素
的调节，规划调控的作用有限。
3、北部地区首位城市
该市06规划编制时间较晚，08规划则根据国家调控要求
和市场特性实现了适时调整，尽管较06规划减少了一定数量
新建住房建筑总面积，但有效控制了保障住房的用地规模，
且通过提高容积率有效增加了政策性住房的建筑总面积（表
4）。
（四）住房建设规划的实施效果评价
笔者检索三个典型城市政府门户网站，均未发现公开的
住房建设规划实施情况总结，本文仅对这三个城市住房主管
部门公开工作总结与对应年份规划目标进行比照，以间接评价
规划落实的成效。
2007年，南部地区首位城市的廉租住房保障标准从人均
建筑面积14平方米提高到18平方米，超过规划目标2平方米；
中部地区首位城市实现廉租住房保障家庭525户，超过规划目
标245户，经济适用住房政策性补贴家庭1004户，超过规划目
标444户；北部地区首位城市经济适用住房仅开工建设20万
m2，比规划目标出现26万m2的差距。
以上信息表明，经济相对发达的城市在落实国家宏观调
控政策中，能够较好地依据现有条件实现甚至超过规划的保
障目标；而欠发达地区的城市在住房保障方面做出了一定的
工作成效，由于住房建设规划作为应急性技术措施，其可操作
性有所欠缺，造成了规划目标与实
际落实之间的差异。“90/70”新
建住房结构比例是国家多个文件
所强调的具体要求，但鲜见地方
有对该项指标实施情况的公开，
即使是在《河南省20 0 6-20 07年
度新建住房结构比例考核情况的
报告》中，这一比例包含了经济适
用住房也仅达到55.04%，这说明
当前住房建设规划需要进一步完
善。
五、我国住房建设规
划再发展
（一）城市住房保障规划的出
台
2007年，原建设部印发了《解
决城市低收入家庭住房困难发展
规划和年度计划编制指导意见》
（建住房[2007]218号），标志着我
国住房保障规划在住房建设规划
的基础上得以确立。同期，国家为
切实解决住房保障这一重要的民
表2 南部地区首位城市两轮住房建设规划比照表（单位：万m2）
　
商品住房建设面积保障住房建设面积商品住房用地供应面积保障住房用地供应面积
06规划08规划06规划08规划06规划08规划06规划08规划
2008年220 480.9 197.5 222.9 157.15 343.0 141.06 158.8
2009年200 535.5 148.0 209.5 142.85 381.5 105.72 152.5
2010年150 470.6 136.5 149.6 107.14 331.5 97.50 107.5
表3 中部地区首位城市两轮住房建设规划比照表
投资额（亿元） 竣工面积（万㎡） 新建住房套数（万套）
06规划08规划06规划08规划06规划08规划
2006、2007年100 95.39 270 281.43 — —
2008年60 85 140 160 1.45 1.58
2009年70 100 145 180 1.50 1.78
2010年70 120 145 200 1.50 1.98
表4 北部地区首位城市两轮住房建设规划比照表（单位：万m2）
新建住房建筑面积政策性住房建筑面积商品住房用地供应面积保障住房用地供应面积
06规划08规划06规划08规划06规划08规划06规划08规划
2008年433 415 177 185 211 285 124.6 130
2009年432 415 177 185 211 261 124.6 118
2010年432 415 177 185 211 261 124.6 125
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CHINA Urbanization 规划观察
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生问题，又相继出台了《国务院关于解决城市低收入家庭住房
困难的若干意见》（国发[2007]24号）、《廉租住房保障办法》
（建设部等九部委第162号令）、《经济适用住房管理办法》
（建住房[2007]258号）以及相关的配套文件，地方政府也制定
了相应的政策措施，通过编制住房保障规划以落实国家保障
政策切实解决城市低收入家庭住房困难。
（二）典型城市住房保障规划研判
1、南部地区首位城市
该市住房保障对象的确定是以家庭总户数的一定比例作
为具体目标的，六种主要的方式基本实现了保障群体的全覆
盖，在限定套型面积、套数、体量的条件下规划了保障性住房
的供应计划，测算了相应的资金需求计划，同时执行公益性捐
赠税收扣除这一创新政策。该市不但成立了住房与房地产工
作领导小组负责制定完善相关住房保障政策，协调解决工作
实施中的重大问题，而且设立副处级分支机构负责具体工作
的实施和日常业务的管理。由于住房的供需受市场与政策因
素的影响出现波动，规划中对按当年新开工住房面积的10%左
右的比例建设经济适用住房具有不确定性。
2、中部地区首位城市
该市对规划编制前的住房保障工作进行了总结，房产局
和统计局对低收入住房困难家庭按照特定标准进行了摸底调
查，对各类住房的保障对象、方式和基本要求进行了详细地
规定，结合地方实际研究制定了保障住房的设计套型标准，在
住房保障体系中将拆迁安置房与经济适用住房进行了分离，对
经济适用住房实行政策性补贴或“共有产权”制度，严格经济
适用住房（保障性商品房）上市交易管理。公共租赁住房中明
确了每年配建给外来务工人员宿舍的体量，规定了限定租期。
分管副市长作为第一责任人，发挥区级政府承上启下的衔接
作用。
3、北部地区首位城市
该市由市政府发文对市区的低收入家庭住房现状进行了
调查，准确掌握了保障住房的需求情况，从而确定了规划期内
每年的保障目标，严格控制新建经济适用住房和廉租住房的
单套建筑面积，规定由财政来有效支持项目推进。该市成立了
由分管副市长任组长的住房保障工作领导小组，对各个相关
部门职责进行了细化分解落实。然而限价定销房用于拆迁安
置，在一定程度上降低了政策的效用。
六、小结与建议
现阶段，我国正处于城镇住房体制改革的市场化过渡时
期，住房建设规划的编制弥补了城市规划编制体系中对住房
问题深入研究缺位的现状。住房建设规划编制的时间相对较
短，与其他类型的规划情况相类似，各级城市（含县城）的差
异使得规划在编制与实施的过程中存在着较大差距，但在我
国宏观调控中促进房地产市场平稳过渡起到了一定的引导与
管控作用，其中阶段性的突出问题需进一步探讨与解决。
住房建设规划在与其他相关规划衔接的过程中，应实现
与城市总体规划和土地利用总体规划的目标、控制性详细规
划的指标、近期建设规划的时序和土地利用规划的计划相对
接。建议国家推广深圳市各类住房规划的编制经验，将各地规
划编制中相对薄弱的用地空间布局分区域指向性的内容，在
年度住房建设计划中实现各类住房用地的预安排，以进一步
提高规划的可操作性。
国际经验表明，现代住房建设规划的编制重点是住房保障
规划。鉴于社会主义市场经济的发展要求，我国的住房市场大
致可分为房地产市场供应商品住房和政府引导下保障性住房的
体系模式。商品住房主要还是由市场进行调节，地方政府可以
采用所有权控制的方式禁止或有比例地控制外来人口购房的
方式优先保证住房自住的需求。当前，各级政府已基本形成了
住房保障体系，在进一步完善政策措施的同时，建议实现拆迁
安置房与经济适用住房的分离，将安置房纳入商品房的管理体
系，规范经济适用住房在落实过程中政策偏离的现象（48%的
经济适用住房被用于出租），以发挥其保障功能。