当前影响和制约农民工市民化的主要因素及对策

刘庆斌/文

城市化既是解决国内消费需求的一个重要载体，又是调
整经济结构的一项重要内容，更是推动经济发展的持久动力。
而农民工市民化是加快推进城市化的必然选择，也是影响城
市化发展速度和质量的关键。当前，我国城镇人口占总人口的
比重虽已超过了50%，但由于受二元社会结构的影响，农民工
在政治、经济、教育、文化、社保等方面与城市居民的权利还存
在着不平等和缺失，加之在城市中大都没有稳定的居住场所，
农民工多数处于半城市状态，直接影响城市化发展质量。
一、当前影响和制约农民工市民化的主要
因素分析
推进城市化的重要标志，就是让更多的农民非农化并到
城镇定居、发展。而当前加快推进城市化进程，关键在于农民
工市民化。只有让更多的农民工实现职业非农化、生活方式城
市化、待遇与市民均等化，成为名副其实的市民，才能从根本
上提高城市化发展质量和水平。那么，当前有哪些因素影响和
制约农民工市民化呢？
（一）户籍制度问题
众所周知，由于我国独特的历史背景和长期的二元社会
结构体制，依靠一整套制度，包括户籍、社会保障、劳动就业、
子女教育、住房乃至政治制度等，从总体上将农村农民与城市
市民分离开来，不仅由此附加了不同的身份功能，而且在城市
社会形成了对市民的保护和对农民的排斥，使得农民工在政
治、经济、教育、文化、社保等方面的权利不平等和缺失，也正
因为这种权利的不平等和缺失，使许多农民工处于进退两难
的境地。如果坚守在城市，虽然可以给他们提供更多的收入和
就业机会，城市生活也是他们羡慕的，但是城市目前难以给他
们提供安全稳定的生存保障，尤其是因户籍制度问题而导致
身份的差别，无法享受到当地市民的待遇，同工不同酬、同伤
不同赔等问题普遍存在，造成农民工维权、子女教育、社会保
障等一系列瓶颈问题。如果再回到农村，虽然有他们的家人、
房子以及熟悉的邻里，还有可提供温饱的土地，但是相对城
市来说农村还比较贫穷落后，尤其是农村的收入偏低，难以满
足已在城市习惯的生活支出。由此许多农民工对城市和农村
都怀有矛盾的心态，在观念、价值、生活方式和行为上都表现
出明显的矛盾特性。当前一些城市虽然统一了城乡户口名称，
有的对农民工也推行了居住证制度，但是并没有完全剔除身
份功能，依附在户籍上的社会保障制度、住房制度、教育制度
等还都是二元的，还有区分地对待农民工。虽然现在有关农
民工的社会政策和制度，使农民工在城市中的社会处境得到
了一些改善，但无法使他们真正市民化。必须承认，户籍制度
改革不匹配、不协调、不同步的问题还比较突出，农民工在住
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CHINA Urbanization 农民工市民化
2012.06|
房保障、子女升学、社会保障等方面仍然受到户籍和身份的制
约。而户籍制度问题正是制约农民工市民化的主要障碍，亟需
在加快改革中解决。
（二）居住场所问题
西方迁移理论认为，经济因素是影响人们迁移决策的重
要因素。当前影响和制约农民工市民化的突出问题依然是经
济问题，因为经济问题决定着住房问题。只有在城市中真正解
决了住房问题，农民工市民化才成为可能。如果农民工没有能
力在城市中买房，就没有永久性的固定居住场所，农民工市民
化就成为一句空话，城市化率也会大打折扣。目前，城镇人口
虽然超过了农村人口，但有相当部分的农民工在城市里并没有
固定的居住场所，在很多方面还没有真正融入城市体制和城
市生活。尤其是城市还没有为农民工提供与城市户籍居民同等
的住房安全保障权利，不但廉租房、经济适用房政策没有覆
盖到农民工，而且在城市拆迁政策方面根本没有考虑到农民
工居住的稳定利益问题，农民工实际上在城市拆迁和重建中
是最容易受到驱赶和不重视的群体。所有这些问题，都直接
影响到农民工市民化进程，影响到城市化发展质量和水平。
（三）就业保障问题
按照城市化发展要求，农民工能否市民化，关键在于要有
安全稳定的就业保障，有稳定的收入来源。农民工只有拥有
了稳定的职业，才能有稳定的收入，才能在城市建立起正常
的社会关系，才能最终融入城市，成为真正的市民。现实中，
一方面由于农民工文化水平不高，就业技能偏低，就业领域较
窄，制约了农民工收入增长潜力，也导致了农民工在城市生活
生存预期的不稳定；另一方面虽然法律上将农民工和城市职
工放在同等的劳动主体上看待，但是在落实上仍面临着地方
政府、企业以及其他制度的相应制掣，同工不同酬、工资拖欠
等问题还普遍存在，农民工的权益还没有得到充分保障。正
因为农民工就业的不稳定性和收入的不确定性，才直接导致
了农民工的大量流动，影响和制约了农民工市民化。
（四）承载能力问题
由于二元社会结构体制的问题，农民工在城市中没有享
受到政治、经济、文化等方面的平等权利，正因如此，使许多
城市的承载能力打了折扣，虽然一些城市已经感受到了压力，
但由于农民工没能真正享受到城市居民的相同待遇，致使一
些相关问题也没有真正反映出来。但是要放宽政策，鼓励和引
导大量农民工市民化，就必须首先考虑城市的承载力问题。比
如农民工要享受原有城市居民的同等待遇；在就业方面，有的
还需要政府为其购买公益性岗位；在公共服务方面，需要增加
基础设施和社会事业建设投入等等。所有这些，都需要有发达
的城市经济社会发展水平和强有力的公共财政作支撑，如果
超过了城市的承载能力，特别是超过了城市经济社会发展所
提供的就业极限，一些农民工市民就会进退两难，不仅生活
可能无保障，而且还可能带来新的社会问题，也必然会严重阻
碍农民工市民化的步伐。
（五）土地财产问题
土地是农民最基本的生活或者生存保障，这是由我国的
特殊国情决定的。如今，我国城乡之间仍存在着较大差别。在
城市，居民基本上都有社会保障，而在农村，农民的社会保障
才刚刚开始，而且保障水平还很低。因此，对于绝大多数农民
工来说，最可靠的还是在农村的那块承包地和宅基地。尽管
现在许多农户非农收入已经超过了纯农业收入，但土地作为
农民生存保障的功能仍将在很长时期内不可能改变。如果农
民工通过放弃土地承包经营权、宅基地使用权而进城购房居
住，对农民工来说，土地承包经营权、宅基地使用权的变更造
成的利益损失是永久性的，特别是在现有保障水平还比较低
的情况下，让更多的农民工主动放弃土地承包经营权、宅基地
使用权确有很大难度。这也是农民工长期游离于城市与农村
的重要因素。
二、新形势下加快推进农民工市民化的对
策思考
农民工市民化是加快推进城市化的必然选择，是统筹城
乡发展的重要抓手，也是持续扩大内需的战略重点、长远之
策。但城市化不是简单的让农民工变成市民，更不是单纯的拆
迁扩建，其本质是让成为市民的农民工与原有城市居民一样，
享有同等的教育、社保、医疗、就业等基本权利。进一步说，农
民工生活方式城市化、与市民待遇均等化，才是城市化的基本
特征。鉴于我国农村地域大、农民工人数多、农村经济弱的特
殊国情，特别是区域经济发展差异较大，如何解决农民工市民
化中的问题、有效化解制约因素？如何制定激励政策鼓励和引
导农民工市民化？这些都是地方政府在城市化决策中必须认
真研究的重要课题。
（一）加快推进户籍制度改革
农民工市民化的本质是赋予农民工真正的市民权利。而
在现有体制环境下，其主要路径就是让农民工在城市落户，成
为真正的市民。因此，要让农民工市民化，就必须首先让他们
在城市落户，并让他们享受到与城市户籍居民身份统一、权利
一致、地位平等的公共服务和权益保护，实现社会身份的真正
转换。最近，国务院专门下发通知，要求在县级市市区、县人
民政府驻地镇、其他建制镇有稳定职业和稳定住所的农民工
即可落户；设区的市有合法稳定职业满三年并有稳定住所、且
社保缴纳达到一定年限的也可落户；直辖市、副省级和其他大
城市仍然控制落户。虽然这次户籍改革没有一步到位，但就打
破户籍壁垒来说已是很大进步。中央已有具体规定，关键是地
方政府如何抓好落实。当前，一方面要严格落实国务院通知要
求，加快地级市以下城镇的落户步伐，让更多的农民工实现就
地转移，并享有与当地居民的同等权益；另一方面要积极探索
副省级以上大城市农民工的落户政策，使常住农民工尽可能
落户这些城市。另外，还要从制度和法律层面上彻底消除户籍
与地域的限制，探索在省级区域乃至全国范围内的户籍关系自
由流动，破除城乡二元体制和各自为政的地方行政管理体制，
从根本上解决和保障农民工在城市的生存发展权利。事实上，
不管是大中城市还是小城市，现在的经济发展和社会运转，早
已离不开农民工。既然如此，各级政府就应加快推行户籍制
度改革，尽快拆除影响和制约农民工变市民的这一最大体制
障碍，真正体现对农民工的实质公平正义。
（二）加快农民工住房保障体系建设
目前，有相当部分的农民工在城市里没有稳定的居住场
所，更没有真正融入城市体制和城市生活。城市住所是农民工
市民化的必要条件，是引导农民工市民化的主要载体。要让农
民工市民化，就必须适应农民工的特点，加快建立起多层次的
农民工住房供应保障体系。一是要加快促进农村住房市场发
展，为农民创造更多的财富，使愿意进城的农民工将农村财富
转移到城市，减轻他们市民化的负担。二是要建立与农民工经
济状况相适应的城市住房供应模式和廉价房制度，确保让有
一定经济能力的农民工在城市能够购买起住房或租住体面的
房子，特别是要把有稳定职业并在城镇工作一定年限的农民
工纳入到城市住房保障范围，提供廉租房、公租房以及限价商
品房或发放租房补贴，鼓励在农民工集中的开发区和工业园
区、城乡结合部等地建设相对集中的农民工公寓，以及其他适
合农民工特点的保障性住房。三是要不断提高农民工的薪金
水平，增强农民工在城市购买住房的经济能力。四是要积极探
索建立符合农民工实际需求的住房公积金制度，为进城农民
工提供最低的住房安全条件。
（三）全面提高城市就业保障水平
流动性大、就业不稳定是农民工的一个显著特点。而农
民工市民化的首要问题，就是要解决就业保障问题。因此，
就业保障是夯实农民工市民化的基础。农民工市民化不是简
单地落户于城市，更重要的是确保他们落户城市后有就业保
障，能够找得稳定的工作岗位，通过改变他们的就业和收入
结构，使之参与到创造城市经济并分享城市发展的现代生活，
让农民工市民化后真正获得在新环境下的生存和发展能力。
因此，要让农民工市民化，就必须全面提高城市的就业保障水
平，提高农民工的就业保障系数。一是地方政府应制定出台激
励政策，大力发展产业经济，增加城市工业、现代服务业等就
业岗位，提高城市的就业保障能力，保证农民工市民化后能够
有稳定的就业岗位。二是要通过加强技能培训等方式，进一
步提高农民工的自身素质，特别是提高文化素质和技能水平，
提高就业竞争力。三是要尽快把农民工纳入所在城市的公共
就业服务体系，建立农民工和所在城市户籍人口统一、平等竞
争的劳动力市场，并把农民工纳入所在城市就业、失业的统计
范围。
（四）不断提高城市承载能力
提高城市承载能力不是一朝一夕就能够实现的，需要有
一个过程。对此，地方政府在推进农民工市民化过程中必须
要心中有数、统筹兼顾。一是要立足实际，因地制宜，遵循经
济社会发展规律。一方面要保障农民工市民化后的合法权益，
另一方面要确保农民工变市民后在城镇中获得生存和发展的
能力。因此，农民工市民化既不能盲目求快，更不能搞行政逼
迫式。二是要实行分类引导、平稳有序。当前应把重点放在在
城镇有固定工作的农民工尤其是新生代农民工上，因为这些
群体具有成为市民的强烈欲望，只要政府在政策力度上有所
加大，他们就会平稳进城居住、发展，变为真正的城市居民。
三是要积极推进扩权强县强镇步伐。县域经济和小城镇是统
筹城乡发展的关键环节，也是农民工定居、发展的重要去处。
要扩大县级经济社会管理权限，加快推行财政省管县体制，
依法探索行政省管县体制，建立县、镇政府财权和事权相统
一的保障机制，保障基层政府履行基本职能，特别是在建立
基本公共服务体系方面有足够的财力保障。四是要切实解决
农民工市民化后的社会权益保障问题。调查显示，农民工参
加养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险的比例分别仅
为18.2%、29.8%、38.4%和11.3%，公共服务不均等也是制约
农民工市民化的一个重要因素。要推进农民工市民化，使其尽
快融入城市生活，就必须健全覆盖农民工的社区服务和管理
体系，将涉及农民工切身利益的劳动就业、公共卫生、住房保
障、社会保障等社区服务项目向农民工覆盖，使他们真正享有
属地福利待遇。
（五）建立完善土地权利保障机制
温总理在中央农村工作会议上指出：“土地承包经营权、
宅基地使用权等，是法律赋予农民的合法财产权利，无论他们
是否还需要以此来作基本保障，也无论他们是留在农村还是
进入城镇，任何人都无权剥夺。”长久不变的土地承包权和依
法保障的宅基地使用权是农民工的重要财产权利，如何解决
农民工市民化过程中的土地权利问题，是地方政府激励农民
工市民化的一个现实选择。要解决好这一问题，最根本的就是
要正确处理好政府、农民工、用地方三者之间的利益关系，切
实保护农民工的土地财产权利。一是要从法律层面赋予农民
工更广泛的土地财产权，让农民工在土地承包权或宅基地使
用权的保留和放弃上获得更多的话语权和利益分配权。二是
要积极探索建立合理的征地补偿和利益分享机制，保障进城
落户农民工家庭的土地财产收益。三是要探索建立农民工土
地退出机制，适应农民工进城落户和城市化发展的需要，充分
尊重农民工的意愿，既可以将土地承包权或宅基地使用权折
价入股、带股进城，也可以保留土地承包权、依法流转。一方面
要确保农民工市民化后的生活保障能够得以延续，另一方面
要以此作为其应对不确定性及各种风险的生存保障，从根本
上消除农民工市民化的后顾之忧。
（作者单位：山东省青州市委党校）