移民限制下我国城市化模式的特征、反思与政策建议

一、我国城市化进程中非二元结构与新二元结构并存
（一）中国城乡转换过程中的非二元结构特征
自上世纪八十年代以来，中国进入了一个人口城市化加速发展、人口迁移流动
空前活跃的新时期。这种发展速度不仅在中国历史上史无前例，而且在国际上也是
名列前茅的。90年代以来人口迁移与城市化在中国整体发展战略中的地位也发生
了很大变化，加速人口城市化，使其不再落后于经济的发展己经成为共识。随着人
口迁移和城市化的迅猛发展，中国的人口迁移和城市化政策也经历着新的变化，应
当看到的是，这种变化的理论依据很大程度上是基于城乡二元的分析框架。但是
该框架对发展中国家城市化进程不同于发达国家相应发展阶段的特点以及由此产
生的新的城市化形式并未予以充分的考虑，特别是城乡二元框架下由乡村向城市
单方向进行的人口迁移的城市化进程以及在此基础上总结出的规律己不足以反映
包括中国在内的当今发展中国家和地区城市化的现实。中国城市化政策及其讨论
必须超越城市化的二元分析框架，充分认识中国现阶段城市化的新条件、新形式
和新特点，在此基础上予以进一步完善与发展。对中国大量流动人口在城市化进
程中的作用也应有更为全面的认识，尤其应当看到在中国现阶段的城市化进程中，
具有城乡双重属性的流动人口的大量存在是一种必然的现象，相关政策也应跳出
“非城即乡”的框框，使中国的城市化政策更加适应国情和民情。中国城市化进程
中的非二元结构主要表现在两个方面。
第一，“离土不离乡”的农村城市化。二十世纪八九十年代，在限制大城市、鼓
励中小城镇发展的城市化政策和城乡二元户籍制度体系的影响下，人口和企业进
入城市、尤其是大城市受到严格限制。同时，乡镇企业作为农村就地城市化的产业
基础，在政策的鼓励下蓬勃发展，大量就地吸纳农村剩余劳动力，实现了在不发生
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人口地域迁移条件下的劳动力产业转移和城市化。故而“离土
不离乡”的乡村就地城市化模式常被视为中国特有的“制度因
素”——即城市化道路的指导方针与城乡二元户籍制度体系
的作用结果。但其实乡村到城镇的就地转型并非中国所独有，
而是在发展中国家都较为普遍，除了特有的“制度约束”可能
导致就地城市化外，乡村高人口密度和不断改善的交通条件
也是造成当今城乡界限淡化的重要原因，并在我国乡村聚落转
变中起了重要作用。以福建省沿海27个县市为例，这里的人口
密度高达663人/km2，远高于许多国家划分城乡的人口密度标
准(400人/km2)。这种人口密度具有重新塑造乡村聚落模式，
并促成乡村社区达到对城镇设施和服务需求门槛值的巨大力
量，同时，随着中国农村基础设施建设的日益完善，许多乡村可
以通过发达的公路网与大城市连接，而各种交通工具也已日益
普及。最近中外学者在中国的研究还表明，在一定条件下，乡
村社区有着启动自身发展的力量，而并非一些传统理论所认为
的那样只能被动地接受城市地区的辐射。在一定条件下，乡村
也具有不可低估的创始力，这种力量在中国沿海许多乡村地区
的就地转型中发挥了重要作用。
上述事实表明，中国特有的“制度约束”曾经导致了大规
模“离土不离乡”的乡村就地城市化，而具有较高的乡村人口
密度、改善了的交通条件和优越的沿海区位都能促使乡村就
地城市化的实现。这是中国及其他发展中国家新近出现的城
市化现象，超出了传统二元分析框架的乡城转化模式，具有
非二元化的特征。中国城市化的道路选择及相关政策的制定
应对新的城市化模式的客观必然性和推动因素予以更多的关
注，不可固守二元结构的陈旧基础。
第二，“自下而上”的城市化模式。麦吉的城乡一体化区
域理论认为西方发达国家的城市化是在工业化推动下启动的，
是一种内生的、自我发展的路径模式，其城市化带有明显的
自上而下的特征。而亚洲发展中国家特别是东南亚国家的工
业化则是在发达国家向发展中国家实施产业转移的背景下启
动的，是一种外力推动的结果，其城市化显现出自下而上的特
征。崔功豪和马润潮认为中国发生在农村地域，由基层社区政
府发动和农民自主推动的、以农村人口在农村内就地转移，建
立小城镇为中心的城市化过程是“自下”发展起来的城市化过
程。关于“下”的概念，可以从三个方面理解：一是城市化的发
动主体来自于“下”——乡镇村地方社区和农民群体，以自有
自筹资金为主；二是城市化发生发展的地域在“下”——在广
大农村地区，城市化人口来源以来自农村内部的就地转移为
主；三是城市化发生的行政区划等级属于“下”层的乡镇，在
中国的城市系统层次上，建制镇是最低层次的城市单元。改革
开放以来，吸引外资改变了中国自上而下的政府推动型城市化
的单一模式，形成了与依靠民间资本推动的自下而上的内生型
城市化模式并行的另一种自下而上的外生型城市化模式，可称
为“外向型城市化”。跨国资本在中国城市化尤其沿海地区城
市化，以及地方政府在珠江三角洲和长江三角洲都市连绵区
形成上的作用，都成为当代中国城市化独特的现象。
中国城市化的进程中出现了许多与发达国家、新兴工业化
国家不同的现象和特征，这个特殊而复杂的过程：一方面，中
国持续、快速的经济增长和工业化对城市化的拉动作用越来越
大；另一方面，数以亿计的农村剩余劳动力形成的城乡迁移、
跨区流动对城市化强力推动;同时，全球化、信息化也在对沿海
地区的城市化产生着越来越重要的影响。传统的二元区域结
构理论中自上而下、自中心向外围扩散的城市化进程不能完全
适合中国的国情和城市化研究的现实。中国正经历着令世人瞩
目的发展转型与城市化进程，“中国城市化”不仅是一个经验
过程，更是一个城市化理论本土化重构的“中国范式”。
（二）我国城市内部出现新二元结构
二元结构理论起初是对落后国家早期发展阶段中存在的
一种状况的描述。“二元”是指一国经济系统中不同性质的制
度、技术、机制等的并存，如本国传统社会制度和外来社会制
度的并存，各部门不同时代技术的并存，自然经济和市场经济
的并存等等。二元经济论对构成国民经济两部门的提法多种多
样，最常用的是传统农业部门和现代工业部门。刘易斯创立了
经济发展的二元结构模型。刘易斯二元经济模型的提出不仅对
发展经济学的创立和发展中国家经济政策的制定产生了重要
影响，也是此后许多人口城市化研究，尤其是通过乡—城人口
迁移而产生的人口城市化研究的重要理论基础。此后，费景汉
和拉尼斯、托达罗、乔根森等学者进行了修正与深化。
改革开放以前，中国经济的突出表现之一就是城乡分割
的二元结构，这种背景下产生了严重的经济结构偏差，同国际
“大国标准结构”相比，改革开放初期中国面临的结构偏差
包括同等收入水平下的高工业化、低服务业化；产业结构的高
工业化与就业结构的低工业化；同等人均GDP下的低城市化，
以及高工业化和低城市化的并存。这种城乡之间的二元结构与
中国的经济发展阶段密切相关，但城乡二元户籍制度体系也在
一定程度上固化了工业化与城市化发展过程中的二元结构特
征。
改革开放后，随着人口自由流动的范围与规模不断扩大
和户籍制度改革的相对滞后，不仅城乡之间存在的二元差距
没有得到弥合，城镇内部也开始凸显二元结构的特征。首先是
城市新增人口以外来流动人口为主，将城乡二元结构带进城市
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专题Subject
内部。改革开放以来人口的自由流动令城市化进程加快，尤其
是东部沿海地区的优先发展，吸纳了大量农业剩余劳动力和
农村人口，同时中西部地区的人口大省和人均耕地水平较低的
地区则成为人口的主要迁出地。这样大规模的人口迁移和流
动促成国内部分地区城市化水平的迅速提高，从城市的人口构
成来看，城市人口的自然增长对城市发展的影响程度越来越
小，而人口迁移对城市化进程的影响却越来越大。改革开放前
的1953-1978年，城镇人口共增加9419万，改革开放后的1979-
1997年间城镇人口增加18494万，年均增长速度是4.1%，比过
去有所加快，两个阶段增加的城镇人口中，自然增长比重仅占
19.1%和34%，机械增长部分则高达80.9%和66%，机械增长在
增加的城镇人口中的比重更大了。中国对人口流动管制的放松
导致机械增长越来越成为城镇人口增加的主要方式，但与此
相对的却是户籍制度对人口迁移的持续限制，这直接导致城
市化进程中在城市内部出现新的二元结构特征。也就是说，城
乡之间人口的大量流动，并没有使中国原有的城乡二元结构状
况有所改善，反而使二元特征随着人口流动不断的移植并演化
到城市内部，使城市内部出现了新的二元结构问题。
二、中国城市化进程的现实路径与政策预
期相偏离
（一）对中国城市化模式选择的讨论
城市化模式的选择问题是中国城市化研究的重点内容，
对城市化道路的选择长期以来也一直争论不断，这直接影响到
中国城市化发展政策的形成和演变。
小城镇论者认为中国农村剩余劳动力数量庞大，现有城
市无力接纳，只有大力发展小城镇、促进农民就近转化，才符
合中国现实的经济和人口状况，这是具有中国特色的城市化道
路。大城市论者强调规模效益，认为大城市具有更高的集聚效
益，国家应利用有限的资金和资源发展大城市。中等城市论者
试图兼顾两者的优点，认为中等城市兼有大城市和小城镇的
优点，又易于克服两者的弊端，经济效益、社会效益和环境效
益能够获得较好的统一。还有一些学者提出了大中小城市相结
合的论点，他们认为，中国地域广阔，自然条件和经济社会发
展基础各不相同，应该坚持大中小城市和小城镇并举以及协
调发展。其后，大中小城市相结合的协调发展论逐渐成为主流
观点，并进而发展为“大中小城市和小城镇协调发展”的城市
化原则，成为国家城市化战略中的重要指导思想。
城市化的主要推动力量是政府还是市场也是政策必须指
明的。有学者对政府主导下的城市化进程进行了深刻的反思，
认为这种城市化模式是中国城市化水平滞后的原因之一，目前
大多数学者都认为应当发挥市场在城市化过程中资源配置的
基础性作用，也肯定政府的调控作用，但对如何确定市场与政
府在城市化中的主导关系仍存在差异。
从城市化政策选择的结果来看，多元城市化模式成为主
流观点，这种观点对城市化内涵的理解更加全面，对城市化发
展实践具有宏观指导意义。
（二）中国城市化政策方针的演变
从新中国成立之初，中国便开始探讨、摸索城市化的道
路和方针，至今，中国的城市化方针和政策大致经历了三次变
革。
新中国成立至上世纪70年代末为第一阶段，遵循的是“工
业化带动城市化”的方针。可以说从20世纪50年代到1978年的
这段时期，中国走的是一条以重工业发展为主要推动力的政
府严格控制型城市化道路，此间城市化进程极其缓慢，甚至停
滞和倒退。20世纪80年代初至2002年十六大前为第二阶段，
遵循的是“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小
城镇”的方针。其后又在1989年制定的《城市规划法》中明确
指出“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小
城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”。毋庸置疑，这一
方针肯定了城市化在经济发展中的地位和作用，对中国的城市
化建设起到了积极的推动作用，同时，学术界也针对实践进程
中的一系列问题展开了激烈的争论。2002年至今为第三阶段，
该阶段的城市化方针表述为“坚持大中小城市和小城镇协调
发展，走中国特色的城市化道路”。2007年的十七大报告又指
出“走中国特色的城市化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约
土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇
协调发展”，重点强调了“以增强综合承载能力为重点，以特大
城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的增长极”。这
反映出城市化建设重点内容的变化，从对大中小城市发展的
区别对待转变为大中小城市的协调发展，尤其强调了大城市的
辐射带动作用和城市群的发展。
（三）中国城市化进程的现实路径偏离政策导向
一是城市化与工业化间存在断层。按照“工业化带动城市
化”的方针政策，二者间应该是互为动力、协调发展的。但是
在中国的实践中，却长期表现为城市化的发展滞后于工业化
水平，甚至出现较大的偏离。这一趋势直到改革开放后才有所
缓和，由于农村改革和城市经济的发展，城市化的进程得以加
速，使城市化与工业化之间的差距逐渐缩小。但是这二者的接
近更多的停留在数字指标上，随着城乡之间非二元结构的凸显
和城市内部新的二元结构的出现，城市化率的提高却并不意
味着城市人口的真实增加。
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二是城市化发展的实际状况与“严格控制大城市规模”方
针有所偏离。一方面是“严格控制大城市规模”的城市化发展
战略与实际的城市化发展路径出现偏离，大城市和特大城市
的数量增长与人口增加并没有因为城市化发展战略的“控制”
而停止，反而表现出较为迅猛的增长态势。另一方面，“合理发
展中小城市，积极发展小城镇”的方针也未取得明显效果，中
小城市(镇)所拥有的人口数在全部城镇人口中所占的比重甚至
还有所下降。表明城市职能等级越高，城市规模越大是一个客
观规律，在大城市没有足够的人口规模与辐射带动作用以前，
难以促进中小城市的发展。
三、我国城市化模式的反思
（一）二元户籍制度体系割裂城乡
改革开放三十多年所取得的成就举世瞩目，经济社会发展
迅速，综合国力大大提高，农村和城市都发生了深刻变化。但
在从计划经济体制转向社会主义市场经济体制的过程中，对于
几十年来形成的城乡二元制度体系的改革相对滞后，导致城乡
发展不协调，城乡差距呈扩大趋势。所以中国与上述两者都不
同的关键之处在于：中国既存在城乡二元结构，又存在城乡二
元户籍制度体系——一种以户籍制度为核心、包括在劳动就
业、社会保障、教育医疗等多方面区别对待城乡人口的二元体
制。在城乡二元体制下，城乡区域和人口都被制度割裂开来，二
者在社会经济生活的各个方面