当前，城管综合执法管理体制改革工作由点及面，逐步推广，并获得了阶段性的成果，这一发展历程反映了行政执法由主观到客观、从合理到合法、从职权调整到制度完善的过程，但在推进实施过程中还存在着职能不统一、制度不健全、发展不平衡、落实不彻底等问题，论文就上述问题着手分析，探索积极推城市管理综合执法体制改革创新的有益途径。

论城管综合执法体制创新

李军英

城市管理是社会管理的一部分，城市综合执法需要顺应社会管理的发展而创新管理方式，推进新时代城市管理工作的全面发展。论文分析当前城管综合执法中所存在的不足之处，并就如何推进执法体制改革，给出相关意见，期望能够对提升城管综合执法水平，充分发挥其职能作用建言献策。

1 城管综合执法的意义

城管综合执法是现代城市管理执行法律法规，完善城市管理，美化市容市貌的执行行政管理公务活动的决策实行末端环节。推进实施城管综合执法是依法行政、依法治市的重要标志，是行政管理体制改革和推进依法行政的内在要求和发展需要，是改革行政执法体制和推进政府管理创新的重要内容。城管综合执法在维护城市市容环境秩序、化解社会矛盾及城市创建工作等方面发挥着重要的作用。

2 当前城管综合执法建设中存在的困境

目前，在推进城管综合执法城市综合执法过程中，各地市逐步实现了“小城管”到“大城管”的理念转变，当前城管综合执法部门行使了其他政府职能部门的全部或部分行政处罚权，城管综合执法中组织机构名称、职能范围、体制建设等仍不尽相同。在执法主体、执法手段以及执法环境、执法保障等方面仍面临着需要解决的问题。论文就几个突出问题做一讨论。

2.1 执法权限问题

执法权限是指城管综合执法中能够行使的行政权力。目前，各地市在城市管理综合执法中所给予的权限不定，总体包含了市容环境卫生、园林绿化、城市规划、环境保护、工商管理、公安交通等部分处罚权。相对集中的行政处罚权仍然会出现多头管理现象，导致部门之间容易出现越俎代庖现象。当前我国未设立专门的法律性文件就城管综合执法的范围以及权限予以明确，大部分均为“借法执法”，并且城管执法部分执行也是一个管理事项的行政处罚权，该项权利由多个部门综合管理，譬如城市户外广告牌、交通指示牌、路名牌等，从行业归口而言，应该划分到行业主管部门，但是市政设施本身而言交与城管部门统一管理，多头管理容易出现部门保护以及部门责任推诿问题产生。

2.2 执法与管理部门之间衔接不畅

行政处理权利相对集中，尤其是需要法定检验机构出具的检测结果方能作为形式行政处罚的依据，比如环保部门做出的噪音超标处罚事项，需要环保部门出具的检测结果，作为实施处罚的依据。在城管综合执法中由于部门之间沟通不善，虽然权责划分较为清楚，但是综合执法中仍然需要其他部门的配合和信息共享才能予以完成。比如园林部门就管理制度规范以及审批事项问题，发现了违规违法后需要及时告知城管执法部门。

2.3 执法单位性质不同，人员素质不齐

城管综合执法人员身份较为混乱，从事城管综合执法的人员有公务员编制、事业编制也有协管员或者合同工等，虽然从理论上说，城管综合执法人员需要为公务员编制，但是编制有限，也考虑到政府与各部门的利益问题，在编人员数量与繁重的工作任务之间不匹配，需要外聘人员担任城管工作，所以执法人员素质参差不齐，尤其是编外人员的学历经历不等，法制观念较为单淡薄，同时执法风险意识较差，以权谋私引发暴力执法现象常有发生。

2.4 城管法制建设问题

城管综合执法实践表明，当前法治建设与现代发展进程存在较大的差距，表现在如下几个方面：第一，城市管理立法滞后，该问题是全国范围内的共性问题，特别是中小城市的城管执法无法可依现象尤为突出。第二，在城管综合执法中“重实体、轻程序”的问题仍未杜绝。比如，一些执法人员不表明执法身份，不阐明当事人处罚缘由，直接搞突然袭击，不听取当事人的陈述以及诉求，不遵守执法程序步骤、时间，不告知当事人权利救济途径，甚至某些执法人员直接采取强制性的措施，严重损害了当事人的合法权益。

2.5 执法宣传不够

当前由政府主导的城市管理宣传工作仍然存在着深度、宽度不够和齐抓共管氛围不浓等问题，主要是表现一线城管执法业绩宣传不够，形式单一、渠道有限；二是市民遵守城管法律的教育宣传不够，导致单位或集体的城市主人翁意识以及环境保护意识跟不上城管执法工作开展的需要，制约的执法工作的正常开展。

3 完善城管综合执法管理体制的措施与建议

3.1 转变城管综合执法观念

推进城管综合执法管理体制改革创新，首先需要改变执法观念，牢固树立树立法律面前人人平等、执法为民的法治理，深刻认识认识综合执法的目的意义，按照我国规定依法推进城管体制改革。城管综合执法人员在执法中要时刻清醒地认识到，依法办事，不可越权执法，不能凌驾于法律之上随意行使强制权或者是处罚权。另外需要平等对待当事人，不能因为当事人身份、宗教信仰、性别、经济实力给予不平等的待遇。城管综合执法人员需要树立法律平等观念，在行政权力与公民权利发展矛盾时，积极寻找解决措施，减少政府部门与公民之间的对抗与冲突，促进人际关系以及公共关系健康有序发展。

3.2 树立行政法治理念

    城管综合执法人员在执行处罚决策时，要明确自己的权力边界，在执法权限范围内行驶执法权利，不可越界执法，更不可知法犯法。必须要遵守执法流程、顺序、期限等、必须要搜集有效证据，提取陈述人的申辩以及诉求，告知当事人行政复议、诉讼等权利救济途径，保证当事人的知情权，依法公开行政处罚的依据以及过程、结果。

3.3 改善执法体制机制

在推进城管执法体制改革中，首先要及时组织各涉及城市管理执法的职能部门进行讨论研究，对当地城管领域的人员状况、机构职能、存在问题等基本情况吃准弄清，打好改革基础，。二是慎重做好综合机构设置、规范人员编制、理顺权力之责等工作，定好“三定方案”，建立起权力集中、权责统一、运转高效的工作机制，稳步推进改革进程。三是在实施过程中要重视完善理顺城管综合执法部门与其他职能部门的关系。城管执法部门职权均从其他的部门中抽离出来，行使全部处罚权或者是部分处罚权，在实际执法中，因为技术设备不足、沟通衔接不畅，导致执法效果不明显。所以在处罚权划转时，可将检测检验的事项保留在原单位，城管执法则重点针对肉眼可判断、现场能取证等违法行为。同时需要进一步建立起与管理部门执法信息共享的机制，相关部门需要将行政审批以及收费事项、处罚结果、鉴定结果等及时告知城管部门，建立联席会议机制，分析研究城市综合管理中存在的问题以及解决方式。

3.4 深入推进城管立法制度建设以及人员素质提升工作

首先是加强城管立法以及制度建设，通过立法建设促进执法主体、权限、责任的法定化，利用制度以及标准明确管理标准以及行为规范。针对管理事项中的空白地带，应该加快立法进程，针对法律规范性冲突现象进行清理，对地方性法律法规、规章制度等定期更新，为城管执法工作提供法律依据保障。第二，针对城管执法人员需要进行系统的教育培训，尤其是培训其法律法规知识、执法程序、执法文书规范化使用等执法业务知识，另外还需要针对其职业素养，言行举止、风险防控、职业技巧等进行系统规范化培训，严格把控外聘人员以及编内人员的入门关卡，提升执法队伍的整体素质。

    2015年12月，中共中央、国务院出台文件对深化城管执法体制改革、提高城管执法水平提出了明确要求，做出了重大部署。笔者认为在当前城管综合执法体制改革进程中，要充分考虑和积极面对现有问题和矛盾，努力在转变城管综合执法理念、创新城市管理体制、建设良好的执法环境、健全完善城管执法的法律法规、加强城管综合执法队伍素质建设、完善执法保障体系、加大城市管理综合执法宣传等方面下足功夫，做好文章，切实将城管体制改革工作落到实处，有效提升新时代城市管理水平。

（作者单位：河南省焦作市城建监察支队）