城市基础设施建设关系着公共物品的供给与服务，它离不开财政的投资，但是城市基础设施建设的投资额度大，对于政府部门来说，需要引进新的融资模式缓解财政的压力。PPP模式能够通过引入民间资本的方式投资基础设施建设项目，有效地缓解财政的压力，促进基础设施的发展。PPP模式迎合城市基础设施建设的特点与需求，能够为设施的建设提供大量的社会资本，我国当前的诸多项目都是采用PPP模式建设的，如北京地铁四号线等。PPP模式在促进我国城市基础设施建设上发挥重要的作用，但是同时我国的PPP模式起步晚，在具体的运作中存在投资回报机制不完善、法律法规不健全、人才队伍缺乏等方面的困境，因此针对困境提出具体的完善对策，为我国PPP模式的发展提供有益的借鉴。

PPP模式的运作困境与完善对策

                                  郭靖 

   PPP模式的运作困境

　　PPP（Public-Private Partnership）模式是由BOT模式发展而来，PPP模式是一种融资模式，政府通过与私营部门合作的方式在公用事业的领域上引入社会资本的方式，采用平等的协议方式进行基建项目的合作，由社会资本对项目进行投资与运营的模式。目前我国的PPP模式运用的项目不断地增多，如国家发改委2015年公布十三个典型的PPP模式的项目，其中有北京地铁四号线项目、合肥市王小郢污水处理厂资产权益转让项目、大理市生活垃圾处置城乡一体化系统工程等。PPP模式不仅运用到基础设施建设领域，还有其他的事业领域，为项目的融资提供多元化的资金主体。但是同时，PPP模式依然存在一定的问题，具体如下：

　　 PPP模式的法律法规过于零散，缺乏统一性。PPP模式在我国的起步较晚，我国关于PPP模式运用的规范缺乏专门性的立法规定，主要是通过《合同法》以及《特许经营法》、《市政公用事业特许经营管理办法》等法律规章文件进行规定，而且这种立法规定过于简陋，特别是PPP模式作为公私合作经营的融资模式，对于政府的权利规定上过于偏重，导致政府的操作空间过大。当前国家发改委起草《中国基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》、财政部也研究起草《政府和社会资本合作法(草案征求意见稿)》，但是缺乏顶层的制度设计，导致PPP模式运营过程中存在较大的问题。在PPP模式实践中“特许经营权”无法保障经营人能够获得土地使用权。

　　 PPP模式的社会信用基础缺失。PPP模式是公私合作的模式，二者进行合作的主要基础是信用，政府在基础设施建设过程中需要依靠社会资本，而社会资本进入公用事业领域需要借助政府的力量。目前PPP模式的社会信用基础缺失，如政府过于强调自身的利益，对于社会资本投资者的利益造成侵犯，如中国的首个PPP模式的项目——福建泉州刺桐大桥的建设上，名流公司作为大桥的投资方与政府签订了PPP合作协议，但是当地政府却对PPP项目的经营权并未进行特许经营的保护，导致名流公司既得不到政府补偿的情况下，还被当地政府要求改变合同，导致PPP项目投资的总成本上升。

　　 政府盲目承诺投资回报率。社会基础设施项目的建设是政府的责任，但是地方政府由于财政资金的有限性无法对项目进行充足的投资，必须要借助社会资本。一些地方政府为了吸引社会资本进入公用事业领域，往往采取政府承诺投资回报率的方式，我国的《政府和社会资本合作模式操作指南》中要求各级政府不得在PPP项目中承诺固定的回报率，但是在实际的操作中却大量存在。　　

  我国PPP模式运作的完善对策

　 设立统一专门性的PPP模式的部门法。当前PPP模式的法律法规文件过于零散性，而且立法的位阶低，导致PPP模式的发展存在各个部门法冲突的情况，如我国的财政部、发改委等都针对PPP模式发布相关的政策，但是各个部门文件之间的协调性不足，导致PPP模式发展存在混乱性。随着我国当前PPP模式项目的增多，PPP模式运用上需要进行统一的规定。因此需要对PPP模式进行专门性的立法，对于PPP模式的项目立案、市场准入、定价、风险分担等方面都需要进行统一的规定，并且规范PPP模式项目的纠纷解决机制，能够最大化地活跃社会资本，促进PPP模式的发展。

   健全社会信用约束机制。在PPP模式的推进中政府与社会资本投资者的失信行为都会导致PPP项目的流产，在PPP模式的推进过程中，不仅要约束企业投资者的行为，防止社会投资者投机而损害社会公共利益，但是同时也需要约束政府的行为，政府要在PPP模式推进过程中守信，同时企业也要遵守规则，保障PPP项目的顺利推进。在PPP模式中，要注重投资者的信用机制建设，特别是要对社会投资者的市场准入条件进行严格的限定，对于信用基础差的社会资本投资者，要严格其进入。对于政府公权力的约束来说，政府要构建信用政府的形象，才能更好地吸引社会资本投资者，才能让更多的资本引入到PPP模式项目中，政府不得随意地对合同的内容、合同履行的条件进行更改，要树立一个诚信政府机制促进PPP模式的健康有序地发展。

 准确定位政府的职责与角色。在PPP模式项目中政府不应当违反程序的规定而盲目的进行投资回报率的承诺，这种承诺容易产生权钱交易的现象，政府应当准确的定位自身的职责与角色，在推动PPP模式项目的前提是要尊重市场规律，要坚持“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则下，通过积极的政策引导社会资本，做好中介服务的工作，不断对管理制度进行创新。在PPP模式中政府要对PPP项目进行积极的引导与管理，在PPP模式中政府要坚持“有所为与有所不为”的原则，在投资回报率上不得进行私下的投资收益的回报承诺，要通过建立政府政策的公信力，要保障政策不朝令夕改，并且消除社会资本投资者的顾虑。政府要杜绝权力寻租行为的发生，防止PPP项目出现政府独断的现象。

（作者单位：渤海证券股份有限公司）