重要农产品价格调控机制亟待完善

 作者：涂圣伟 蓝海涛     【作者单位：国家发展和改革委员会产业经济与技术经济研究所
】 
 

      近年来，随着国内宏观经济周期性变化、农业生产结构调整、农产品属性拓展以及国际化程度的提高，我国农产品价格形势发生了重要变化，生猪、棉花、食糖等部分重要农产品价格波动加剧、涨跌频繁，冲击了农业生产秩序，也影响了城乡居民消费，受到社会各界广泛关注。加快完善重要农产品价格调控机制，对促进经济平稳运行和社会和谐稳定具有重大现实意义。
      近年来我国重要农产品价格波动呈显著的差异化特征，价格调控面临新形势
      随着国内国际形势的发展，我国农产品价格总体不断攀升，价格波动频率、幅度均发生了明显变化，进入短周期宽幅波动时期。不同重要农产品价格波动呈现出显著的差异化特征。其中，稻谷、玉米价格趋势稳定上涨，波动幅度下降，成为农产品价格总体波动中的稳定性因素，玉米价格整体趋涨、波动频繁；猪肉价格在成本推动下呈现较快上涨趋势，经历了多次较大幅度波动，价格涨跌十分频繁，波动幅度有所加深；棉花价格总体走高，呈现“两头波动，中间震荡”态势，价格高位波动加剧，超过国际同期棉花价格波动幅度；油料价格波动更加频繁，呈现长周期波动特征，大体上每四年形成一个价格峰值，与国际市场价格联动性强。食糖市场运行很不平稳，价格高频周期波动，呈现很强的周期性；蔬菜价格波动明显加剧，部分重要蔬菜品种价格涨跌频繁，且存在一个或多个超短波动周期。
      由此，我国重要农产品价格面临的形势更加复杂多变，各种传统因素与非传统因素叠加影响，对重要农产品价格调控提出了新的更高要求。
      （一）我国进入工业化中期和城镇化质量提升阶段，部分重要农产品需求价格弹性下降
      随着工业化和城镇化的加快发展，我国城乡居民消费正由温饱型向小康型过渡，部分重要农产品需求价格弹性下降。以生猪为例，2001～2005年猪肉需求价格弹性为0.81，2006～2010年猪肉需求价格弹性下降到0.05，降幅十分明显。需求价格弹性下降一定程度上强化了重要农产品价格波动。一方面，消费结构升级使以基本生存需求为目标的粮食等农产品需求减少，对改善型重要农产品的需求增加。当前新一轮农产品价格波动更多表现为改善型重要农产品价格波动，并进一步带动整体农产品价格波动。另一方面，随着农村人口大量向城市转移，许多农业生产者转为纯消费者，农产品消费从自给型转变为商品型，部分农村居民消费也从自给型转向商品型，需求刚性增强。重要农产品需求价格弹性下降，一旦供求关系失衡，就可能导致市场价格的显著波动。
      （二）我国农业对外开放程度大幅提高，国际农产品市场价格波动向国内传导影响加深
      随着贸易全球化步伐加快和我国农业对外开放程度的提高，国内外农产品价格联动性显著增强。据我们测算，棉花、白糖和大豆的国内外价格相关系数分别高达0.94、0.91和0.93。国际市场价格波动对国内重要农产品价格传导的时间缩短、影响加大。特别是2008年以来，国际农产品市场不稳定性增强，生物质能源开发、气候异常变化等非传统因素干扰加深，国内重要农产品价格也越来越多地受到汇率、石油价格等因素影响。通过向量误差修正模型（VECM）分析，国外棉花价格对国内棉花价格变化有显著影响，国外大豆价格、国际原油价格和汇率均显著影响国内大豆价格变化，国外白糖价格变化显著影响国内白糖价格变化。
      （三）部分重要农产品的金融化属性增强，货币供给冲击加大农产品价格不稳定性
      近年来，随着农产品期货市场的发展、国内外农产品贸易的扩大和工业化用途的拓展，玉米、棉花等部分重要农产品的金融属性日益增强，货币金融因素成为扰动农产品价格的重要力量。特别是2008年国际金融危机以来，我国宏观经济环境发生了重要变化，为刺激经济增长超发货币，造成国内流动性过剩。在货币流动性充裕的背景下，随着各种中远期电子交易市场和农业金融衍生品的发展，部分重要农产品成为资本炒作对象，一些投机商利用大量的资金操控现货市场，并同步控制期货市场，通过高杠杆博取巨额利润，导致农产品价格短期大幅波动。在宽松的货币环境下，过多的钱追逐少量农产品的现象较为普遍，货币因素对农产品价格的影响越来越明显。
      （四）极端天气事件多发重发，产量波动导致重要农产品价格波动的不确定性加大
      随着全球气候变暖，我国农业生产遭遇的极端天气事件明显增多，同时全球范围内农产品主要出口国因灾害减产导致国际农产品价格波动性加大，并向国内市场传导，造成国内农产品价格波动的不确定性加大。新世纪以来我国棉花价格的几次大波动，主要与国内棉花生产遭受气候灾害等不利条件有关；食糖价格的异常波动与南方地区糖料生产遭遇冰冻灾害、干旱、洪涝等自然灾害影响减产有关；部分蔬菜价格呈现“过山车”式波动，也与自然灾害不无关系。从问卷调查结果看，有55.4%的农业生产者（样本总数309）认为极端天气是导致近年来重要农产品价格波动的主要原因。
      （五）我国农产品生产区域格局发生重要调整，“区域性生产、全国性消费”放大价格波动风险
      近年来，我国粮食、棉花、油料、食糖、生猪、部分蔬菜等重要农产品生产逐步向优势产区集中，“区域性生产、全国性消费”的特点更加突出。到2011年，13个粮食主产区粮食产量占全国粮食总产量的76%，比2005年提高2.8个百分点。新疆棉花产量占全国总产量的41.6%，长江流域湖北等四省油菜籽主产区产量占全国总产量的44.1%，广西等六个主产省区食糖产量占全国总产量的比重达到93.4%，分别较2005年提高了8.8、1.8和3.1个百分点。同时，生猪生产呈现日益向主产县集中的趋势，秋冬反季节蔬菜种植向南方产区集中，“南菜北运”格局基本形成。产地过度集中容易导致自然灾害风险的区域分散能力降低，主产区一旦遭遇灾害性天气或其他冲击，农产品可能大幅减产，势必对市场供应带来重大影响。如果遭遇资本炒作，价格波动将会被进一步放大。
      我国重要农产品价格调控存在的主要问题
      我国现行重要农产品价格调控机制总体有效，但部分农产品价格调控的成本和代价过高，局部还有待完善，主要存在以下问题：
      （一）价格调控主体尚不健全，市场组织参与调控的作用发挥不够
      一是规则不透明造成调控资源垄断。在价格调控公共资源配置上，由于缺少制度性安排，相关政策制定和出台过程不够公开透明，相关利益群体参与决策的程度较低，部分掌握话语权的部门或群体以部门利益或集团利益代替公共利益，导致价格调控利益部门化，政府管理的少数国有企业掌握了大量的调控资源，一定程度上垄断了重要农产品价格调控权。
      二是政府价格调控角色定位不清。近年来我国重要农产品价格调控的“计划经济”痕迹偏重，对市场的影响能力强，在部分时候只要重要农产品价格出现一定波动，加上媒体炒作渲染，就急于平抑价格，不顾市场规律越位进行价格调控，调控的随意性比较大，扭曲了市场价格，导致市场配置资源的基础性作用无法得到充分发挥。
      三是市场组织未能充分参与调控。除油菜籽和大豆由中储粮委托指定民营企业加工外，目前我国农民专业合作组织、民营加工和流通企业，很少有机会参与重要农产品价格调控，市场组织的价格调控功能未得到充分重视。尽管国家出台了相关文件，但非国有骨干企业参与调控的寥寥无几。
      （二）价格调控手段不尽合理，收储价持续提高加大财政负担和进口压力
      一是突出短期性价格调控政策。从近年的实践看，政府收储吞吐政策被广泛运用到多种重要农产品价格调控上，由于收储和吞吐对市场的直接影响大，效果在短期内容易凸显，所以备受各级政府青睐，大有“一储就灵”的倾向，然而对农业生产、流通基础设施建设等长期性、根本性措施却相对缺乏重视，导致价格调控往往走过场。
      二是缺少需求调控政策的运用。近年来需求快增与供给缓增导致的供需缺口是农产品价格波动的基础性因素，需求快速增长部分源于工业化推进和居民消费能力提升，但部分也来自不合理的加工需求和货币超发引发的“虚拟需求”，我国农产品价格调控手段主要是供给主导型的调控，对需求进行合理引导和调控的措施还比较少。
      三是地方政府缺乏价格调控手段。对许多地方政府而言，受限于财力等多种原因，除贯彻执行中央政府已经出台实施的价格调控政策外，在重要农产品价格调控上显得手段不多，调控能力不强，特别是对一些农业大县和财政穷县而言更是如此。
      四是收储导致财政负担和进口陡增。近年来我国粮棉油糖猪等重要农产品的政府收储价格越来越高，已显现日韩小规模高价农业的端倪，超过国际价格逐渐成为常态。国内外差价越拉越大，抬高了加工企业成本，导致低价进口农产品大量冲击国内市场，降低托市政策效果，产生政府储备与进口同步增长的扭曲状态，正在重蹈发达国家早期直接不限量收储农产品的高财政负担覆辙。
      （三）调控决策程序繁杂贻误调控时机，价格信息“数出多门”影响决策科学性
      一是行政程序繁杂延误调控时机。重要农产品价格调控涉及不同部门，这些部门对生产、管理、调控的相关问题经常会出现看法不同甚至完全相反的情况，由于缺乏内在协调机制，调控政策的出台和执行，要经过许多部门的层层审批，反复协调。严格的审批制度和繁琐复杂的程序，严重影响了调控的及时性和有效性。
      二是缺乏统一协调的价格信息平台。重要农产品价格管理部门多，如涉棉的管理部门就有近十个，每个部门都有各自获取价格信息的渠道，每年定期或不定期根据其掌握的信息作为本部门决策参考依据，而这些信息在部门之间往往很少共享。信息“数出多门”，决策各自为政，不仅给农户和经营企业带来困惑，也使国家决策的科学性大打折扣。
      三是中央政府和地方政府缺乏协调。目前中央政府和地方政府在重要农产品价格调控上分级互动的良性局面仍没有形成，以生猪价格调控为例，当不少养猪大省生猪价格已进入三级响应一段时间，全国猪粮比价还未跌破6∶1；当全国处于三级响应范围时，一些养猪大省已进入一级响应一个多月，但中央政府却不能及时对这些省实施一级响应的补贴政策。
      （四）不同农产品价格调控政策缺陷不一，降低价格调控的整体效能
      一是粮食收储和抛售政策不完善。粮食最低收购价抛储缺乏合理的上限价格控制，操作的随意性较大，多数时候粮价还未涨到合理程度，政府就大量抛售打压粮价，农民从市场价格回升中得到的实惠有限。最低收购价持续提高固化了市场提价预期，拉大国内国际价差，造成“国产粮卖国家，进口粮卖企业”怪象。此外，逐年提高的玉米临时收储价格，加大了饲料企业和玉米深加工企业生产成本，加重企业负担。
      二是生猪价格调控预案仍不健全。生猪调控预案仍以猪粮比价作为主要预警指标，已不能反映近年来人工成本、经营成本迅速上涨的现实。同时，新修订的生猪调控预案规定，当猪粮比价连续一段时间处于一个响应区域内，中央政府采取必要的调控措施，但这个连续时段不清晰，没有量化，具体操作的主动性不强。政府收储吞吐力度较小，缓解生猪价格异常波动能力有限。目前政府冻猪肉全部冷库存储能力大约在60万吨左右，约占2011年猪肉产量的1.2%。
      三是棉油糖价格调控的力度不足。棉花、油料、食糖收储不论储备量，还是调控力度都比粮食要小得多。由于调控时机把握不准，收放储的规模过小，或对市场干预不当导致价格信息紊乱，出现“空调”和“超调”现象。同时，棉花、油料、食糖等对外依存度较高的重要农产品价格调控政策出台具有零散性，缺乏长效调控机制。
      四是蔬菜价格调控缺乏系统性政策。在重要蔬菜价格调控方面，系统的价格调控政策基本缺位。由于政策内容存在缺陷，导致现实中重要蔬菜产品价格调控效果不甚理想。有关部门公布的农业统计资料删减了蔬菜分地区分品种数据，相关部门对农民蔬菜种植意向缺乏前期调查，不利于菜农生产决策。
      完善我国重要农产品价格调控机制的思路与措施建议
      （一）基本思路
      今后一个时期，在全球化背景下，要立足大国经济特征、城乡二元结构、转轨经济体制、传统农业转型的基本国情，充分发挥市场机制的作用，按照“科学调控、有限调控、精准调控”的要求，围绕粮食、棉花、油料、食糖、生猪、部分蔬菜等重点产品，完善中央与地方互动、政府与社会配合、行业组织充分参与的多元主体结构体系，建立以生产支持、储备吞吐、进出口调节和需求调控为主的调控手段体系，明确自给率高、对外依存度高等不同类型重要农产品价格调控触发机制，努力保持重要农产品价格合理波动。
      1.完善粮食、生猪等自给率高的重要农产品价格调控机制
      （1）粮食。以供给调节为主，改善进口管理为辅，健全粮食生产保护体系，完善稻谷、小麦最低收购价政策和玉米临时收储政策，适当调减储备规模，完善储备品种，明确政府抛储干预上限标准，改善最低收购价和临时收储补贴方式。研究设立口粮价格上限调控标准。探索实施粮食定量收储与差价直补，在粮食主产区选择不同类型的地点，最低收购价和临时收储价政策采取差价直补试点。适当扩大玉米临时收储区域，建议将河南等新增玉米主产省纳入国家临时收储政策支持区域。
      （2）生猪。按照“稳定生产为主导、储备调节为辅助、进口调剂为补充”的思路，加大生产扶持力度，推进规模化养殖，完善市场调控预案，积极推出生猪期货，健全猪肉进口办法。生猪收储调控启动的猪粮比价由低于6∶1调整为6.5∶1或以猪价跌到每头100元左右的微利时启动收储。尽快完善生猪价格波动调控预案，可以考虑增加“料肉比”指标作为补充。简化调控程序，实行先启动、后备案制度。建立全国分级分区域的响应机制。中央政府适当增加补助，提高生猪养殖主产县能繁母猪保险赔付率和生猪等保险赔付率。
      （3）重要蔬菜。建立“生产流通扶持+价格调节基金+临时价格干预+政府应急储备”为主要内容的间接型价格调控机制，加强市场监测和信息引导，重点增强蔬菜生产能力和流通能力。完善对蔬菜合作社的扶持政策，大力发展蔬菜专业合作社。重点扶持农产品市场和蔬菜产地冷链物流基础设施建设，搞好产销对接，减少蔬菜流通环节。对适宜蔬菜进行深加工，鼓励制成便于储存和运输的产品。采取蔬菜基地在地储备和批发市场动态储备相结合的方式，通过补贴或奖励等措施对消费量大、耐储存的蔬菜搞好应急储备。
      2.完善棉油糖等对外依存度较高的重要农产品价格调控机制
      （1）棉花。缩减临时收储规模，探索“差价直补为主、临时收储为辅”的新型价格支持方式。继续完善滑准税税率公式，注意滑准税配额发放与临时收储时机的协调，支持棉纺织行业转型升级。明确棉花临时收储政策退出时间，当托市期内棉花市场平均价格低于支持价格时启动差价直补。
      （2）油料。短期要加大贸易方式调控力度，通过提高检疫检验标准等，减少进口冲击；加强国内产业损害调查，及时实施贸易救济；长期要强化国内生产，加强大豆、油菜籽替代作物种植，稳定和提高油料自给率。大豆和油菜籽市场价格连续15个工作日累计跌幅分别超过20％和16％时启动干预措施。
      （3）食糖。建立“生产扶持+差价直补+储备调节+进口调剂”为主要内容的调控机制。加大糖料生产扶持力度，探索甘蔗、甜菜主产区农户直补办法，适当扩大国储糖规模。严格控制食糖进口，借鉴棉花滑准税政策，实施食糖进口滑准税。设置食糖价格稳定带，当食糖市场价格连续15个工作日上涨超过10％或下跌15％时实行调控。
      具体操作方式包括：探索实行“差价直补＋定量收储”为主的收储机制，科学设定棉油糖等重要农产品临时定量收储的合理规模。参照口粮差价直补办法，探索棉油糖等主产区农户差价直补措施，引导大型加工企业适当增加商业周转储备。探索建立进口产品的收储机制。完善滑准税和反补贴等调控措施，调整棉花滑准税公式，适当提高滑准税上限，增强滑准税配额发放时机的准确性，打击市场配额炒作。探索对食糖进口实施滑准税。根据大豆进口情况变化，适时征收反补贴或反倾销关税。
      （二）保障措施建议
      1.理顺市场价格调控管理体系。强化物价部门统一协调农产品价格调控职能，规范各利益群体参与重要农产品价格调控政策制定的程序。健全重要农产品价格信息收集和发布制度，加快建立一个集中、权威、统一的农产品价格信息平台体系。尽早设立全国层面重要农产品价格调节基金，将以往粮棉油糖猪等价格支持的财政科目资金划入该基金，同时增加一定资金用于新增内容调控。支持专业合作社承担价格调控功能，鼓励农民专业合作社建立价格风险基金。健全重要农产品价格新闻披露机制，科学引导社会舆论和市场预期。
      2.健全农业生产补贴政策体系。完善生产型补贴办法，将棉花纳入农资综合补贴范畴，实施推广甘蔗良种补贴，提高油料良种补贴规模和标准。强化政策性农业保险支持，建议考虑将中央财政新增农业补贴资金部分用于代缴农民承担的农业保费。完善规模化经营补贴办法，加大对规模种植户进行补助，可考虑对粮棉油糖规模种植户实行价外补贴方式。根据不同气候区域自然灾害的发生规律，以项目支持或资金补贴等方式，引导重要农产品主产区适当多元化分区布局。
      3.完善重要农产品需求调控体系。加强重要农产品虚拟需求调控，加强期货和电子交易市场监管，加大对违法行为的处罚力度。坚持“控增量、调存量”的原则，严格控制玉米深加工需求过快扩张。当玉米价格过低时，在不超过上限用量标准的情况下，积极鼓励通过深加工来调节市场供求。参考城市低保标准，对在城市居住超过一定年限、长期稳定就业的困难农民工家庭，考虑根据暂住证发放消费补贴。