陆学艺  尽快改革现行户籍制度

陆学艺/文

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　　一

　　放开户口有利于扩大内需发展市场经济。从国际经验看，市场经济国家要在进入中等收入水平后才出现买方市场，而我国2000年人均GDP刚超过800美元，却在1997年就出现买方市场。其最主要的原因是，现行户籍制度把农民约束在农村，限制了他们的购买力。3个农民的消费只相当于1个城市居民。农民占总人口的69%，在全国社会商品零售消费额中却只占38%。这就从根本上限制了消费市场的启动。要发展市场经济，扩大内需，必须抓紧改革现行的户籍制度。

　　放开户口有利于加快城市化步伐。当前，我国城市化的主要问题有三：一是严重滞后于工业化。我国经济发展水平已达到工业化中期阶段，但2000年的城市化率只有31%，而全世界的城市化率已接近50%。这种滞后严重阻碍经济的健康发展，特别是阻碍第三产业的发展。二是发展畸形。一个城市存在多种户口、几种身份。例如，北京、上海各约有300万外来民工，深圳约450万，其中在籍户口不足200万；不在籍户口中有外来城市人口，有农民身份的打工仔。在同一座城市，对居民存在不同的政治、经济和社会福利待遇。三是封闭、凝固，不可持续发展。城乡之间、城市与城市之间，居民不能自由迁徙。对城市居民实行一种政策，对农村居民实行另一种政策，形成我国特有的二元社会结构。90年代以来，城乡差距逐年扩大。据国家统计局2000年的统计数据，城乡居民收入差距已达2.79:1，如加上其他因素，城乡差距当在3.5:1以上，而且这种差距还有继续扩大的趋势。不解决这些问题，很难推进城市化。

　　放开户口有利于调动8亿农民的积极性。现代化国家的历史证明，工业化、现代化过程，是农民无论绝对量还是相对量都在逐年减少的过程。我国因受旧的户籍制度所限，使得农民的绝对量逐年增多。改革开放21年，农民纯增13318万人，平均每年纯增634万人。一方面向现代化迈进，一方面农民大量增加，这同现代化的规律是相悖的。近几年农民收入上不去，负担减不下来，其主要原因是农村居民人数太多，资源太少，农业劳动力有太多剩余。只有减少农民人数，才能致富农民。而要减少农民就必须改革现行户籍制度，让农民有更多的就业机会。如果将上亿农业剩余劳动力转换到其他行业去就业、创业，既可为国家创造财富，也可给自身带来收入；既扩大了内需，又使过剩产品有了市场。

　　放开户口有利于促进社会稳定，推动社会全面发展。90年代以后，农民已经可以离土又离乡，进城打工。这一方面适应了城市经济发展的需求，充实了城市劳动力市场；另一方面农民由此获得了劳务收入，学到了技术，增长了见识。现在全国这部分民工的数量约有8000万人。但从国家长远的根本利益看，这种“民工”形式所花费的成本太高，于国家、于农民均不利。农民进城打工，职业变了，但户籍和身份没有变，没有得到国民待遇。生活方式、价值观念没有多少变化。每年春节的民工潮，给公安、民政、运输等机构造成很大压力。尤其是城市社会治安状况日益严重，犯罪案件逐年上升，流动人口犯罪已成为一个严重的社会问题。解决这个问题的思路有两个：一是加强政法、公安队伍建设，加强防范，加大打击力度，重判严打。这是治标的办法。二是从制度的层面来解决这个问题，可采取50年代搞156项建设时的做法，招收农民青年进城打工，一年之后转为正式工人，在当地落户。这既有助于形成一支产业大军，又有助于解决城市社会治安问题。

　　二

　　放开户口，不会出现农业危机。有人认为，真把户口放开，农民都涌到城里来，田地撂荒，会导致农业基础动摇，出现农业危机。1952-1999年正是我国农业现代化逐年实现的过程，应该是农民、农业劳力逐渐减少的过程，但47年里农民增加4.5156亿人，劳力增加2.1459亿个，户均耕地下降44%，人均耕地下降37%。这表明我国农业剩余劳动力实在太多。把户口放开，让农业剩余的2亿多劳动力转移到二、三产业就业，是不会影响农业发展的。只要真正把农业放在首位，坚持“一靠政策、二靠科学、三靠投入”的既定方针不动摇，农业的持续发展是有保证的。把户口放开以后，相当一部分农民仍会积极从事农业生产。农民离农进城将是一个渐进的历史过程。许多市场经济国家，没有户口制度限制，都没有发生农民抛弃农业，涌进城里的情况。有人担心，户口放开后相当多的农民转成城市居民户口，如果发生1960年那样的自然灾害，会发生粮食危机。改革开放后，农村实行家庭联产承包责任制，得到自主和实惠的农民有了生产积极性，农业生产持续增长。特别是1996年特 大丰收后，我国农产品的供求关系发生了根本性变化，已经从卖方市场转变成买方市场。我国虽然人多地少，但自1997年以来已经成为农产品的纯出口国家，每年农产品的进出口相抵，有50多亿美元的顺差。如果我国的外贸体制和国际贸易环境进一步改善，还可以多出口一些农产品，多一些外汇收入。完全没必要担心会出现1960年那样的困难。

　　放开户口，不会给城市就业造成负面影响。部分城市就业问题之所以严重，是由于我国经济结构性调整过程中出现的矛盾。现代化国家发展的历史表明，在工业化、城市化、现代化过程中，是可以解决就业问题的，其就业的总趋向是劳动力由乡村向城市转移；劳动力由第一产业向第二产业转移，再向第三产业转移。我国的就业问题，主要是结构性矛盾突出。由于体制性原因，特别是户籍制度的桎梏，限制了劳动力在非农领域的就业。如果实行户籍制度改革，放开户口，可以促进城市化的快速发展，第三产业有了城市这个载体就会蓬勃发展，就能吸纳数以亿计的农村过剩劳动力。

　　放开户口，不会造成社会问题。有人担心，户口放开后大量农民进城，会出现像墨西哥、孟买、加尔各答那样的大片贫民窟，造成社会问题。我国的农民在农村有足以维持温饱的承包地，这是他们的社会保障。前几年，国家进行宏观经济调整，不少城市清退了许多农民工，前后约有1000-2000万农民工被辞退，他们都有序地回到了农村，并没有因此滞留城市形成贫民窟。户口放开后，城乡之间户口能进能出，一旦城市经济发生问题，工作不好找，他们在农村有老家，有承包地，是可以回乡务农的。有人认为，现在城市的社会治安状况不太好，犯罪率持续上升，户口放开后，让大批农民进城，社会将会更乱。应当看到，在农业乡村社会向工业化城市化的转型时期，因为生产方式、生活方式和思想观念发生很大变化，会产生种种社会问题，这是现代化国家在社会转型过程中都有过的。我国目前的社会问题多发，社会治安状况不好，其问题的症结恐怕正在于我国特有的户籍制度下所形成的二元社会结构，大量进城民工和其他人员多年得不到当地居民认同，得不到应有的政治、经济和文化待遇。如果我们继续深化改革，把户口放开，使进城务工经商的农民在身份上得到认同，纳入当地政府的统一有效管理之下，至少清除了产生诸多社会问题的一个重要制度性根源。当然，要使社会秩序根本好转，还要靠其他各方面的工作来综合治理，综合解决。

　　放开户口，需要进一步完善社会保障体系。现行的社会保障体系，只面向城市干部职工，不面向农民，这是“一国两策”。老年农民在过去的岁月里，同样参加社会主义建设，投入了劳动，交农业税，按低价卖爱国粮，作出了贡献。社会保障体系不面向他们是不公正的。户口放开后，在一定时间里可以制定相应政策，实行老人老办法、新人新办法作为过渡。比如，现在有些地区对那些工作和收入已经相对稳定、有固定住所、转成城市户口的农民，实行土地换社会保障的方式，使其纳入城市社会保障体系。在这方面，值得进一步研究和尝试。

（作者单位：中国社会科学院社会学所）

　　陆学艺简历：

　　陆学艺，男，1933年8月生，研究员，原中国社会科学院社会学研究所所长。

　　1957年到1962年，在北京大学哲学系学习，1962年到1965年在中国科学院哲学系读研究生，1965年到1985年，在中国社会科学院哲学所任助理研究员、副研究员，1985年到1987年，在中国社会科学院农林发展所任副所长，1987年到1988年在中国社会科学院社会学研究所任副所长，1988年到1998年，任中国社会科学院社会学研究所所长。

　　主要研究领域：社会学理论与农村发展研究。