姜作培  农民市民化的障碍和对策

姜作培/文

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　　影响农民市民化的主要障碍分析

　　 政策障碍。对进城农民实行什么样的政策措施，直接影响到农民市民化的程度和发展趋势。应该说近年来中央政府从战略高度出台了一系列政策，为进城农民市民化开绿灯，但地方政府出于自身多方面的权衡和考虑，往往采取了不同的做法，使中央决策受阻。出于代表城市市民利益考虑，城市政府以本市劳动力充分就业为重要目标，并将此作为保证市民收入提高的一个手段。因此在对农民进城实行市民化问题上，实行排斥和抑制政策的多，鼓励和支持政策的少。在政策制度的安排上，大多是以城市市民的心态对待进城农民。实际工作中缺乏热情和引导，对农民市民化存在着重堵轻疏，重管理轻服务，重义务轻权益，重城市就业轻农民工安排的现象。这种状况不仅特大城市存在，一般的大城市和中小城市也存在，其结果势必影响农民市民化进程。

　　制度障碍。城乡分割的户籍管理体制，是实现农民市民化中的一个核心问题。户籍制度人为地把城乡人口划分为彼此，使两者成为极不平等且很难逾越的两大社会阶层，把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。即使是已进城多年的改变了职业身份的农民，仍然被排斥在城市管理体制之外，享受不到市民的福利保障和待遇，难以融入城市社会。从农村的土地制度看，为了确保农村的稳定，党和政府实行土地承包几十年不变的政策，不准土地自由买卖、自由转移，这是完全必要的，但目前的问题是管得太死。这样承包的小块土地在成为农民“保命田”的同时，也成了套住农民，使之离不开的“根”，影响了农民进城的积极性，妨碍了农民市民化的推进步伐。

　　信息障碍。提供灵敏和有效的城市劳动力市场供求信息，是确保农民进城后有工可务、有商可经，或有其他行业可就业，使农民变市民的重要前提。但由于农村信息闭塞，加之个体农民所处地位的局限性，很难得到及时可靠的城市劳动力市场供求信息，只好盲目流动。从目前农民流向和流动的地区分布看，比重最大的一部分是向本省范围内的城市流动，通常占转移农民的50%以上，原因就在于农民得不到进行跨省流动的有效信息。目前跨省市流动的人口寻找就业机会，其信息的获取几乎全部靠亲戚、朋友和同乡等的帮助。不少进城农民反映，这是他们在向城市流动中遇到的最大困难。

　　素质障碍。农民能否变市民，“乡下人”能否成为“城里人”，还取决于农民自身的素质。大量事实证明，进城农民的整体素质是取得市民资格的重要条件，决定着农民向市民转化的成功率。整体素质高的农民，进城后容易获得较多的就业机会，取得相对稳定的职业和收入；容易融入市民社会，培育市民观念，承担市民义务，得到市民认同。简言之，容易取得市民资格。而目前农民市民化的进程之所以不快，主要障碍之一就在于我国农民的整体文化知识和能力素质不高，转移能力弱，进城后就业竞争力低。

　　市民化农民必须享受的平等权利

　　一是就业机会平等。主要包括就业领域、就业工种、竞争条件和就业后的工资待遇等方面的平等。这就必须实行市场化就业，使就业者站在同一条起跑线上进行公平竞争，就业者和用人单位双向选择，能者上、劣者汰，这是最公平合理的就业机制。在这一机制下农民与市民一视同仁，在就业领域、条件和机会面前一律平等。这是进城农民最基本、最起码的要求和权利，也是实现农民市民化的核心问题。由于受二元分割体制等方面因素影响，目前一些城市对进城农民从事的行业、职业、工种，甚至对企业使用农民工的比例等作出种种限制性规定，有的即使没有成文的政策限制，但事实上也存在着明显的就业歧视。由歧视走向平等，当然需要有一个过程，但我们应力争缩短这个过程，早日让进城农民享有就业平等权。

　　二是权益保障平等。进城农民在城市生产和生活过程中，按国家制度的有关法律，应享有中国公民应有的权益，并应切实得到维护和保障。这些权益包括签订劳动合同权、确保人身安全权、参与民主政治权等等。这是市民化农民的合理、合法要求。目前的问题是，进城农民合理和合法的权益得不到保障，侵犯进城农民权益的现象时有发生。例如在企业生产经营中，有的业主不与就业农民签订劳动合同或签订明显违反劳动政策法规的合同；有的违反劳动工资政策，任意压低、克扣、拖欠工资；有的不遵守劳动安全规定，生产环境恶劣，并长期让农民工加班加点，屡屡发生安全事故。即使是脱离农村在城市就业和生活多年的农民，因没有城市户口，也就没有任何参与城市社区管理、参加城市社会政治活动的权利。

　　三是福利待遇平等。进城农民能否享受城市市民最基本的福利待遇，也是衡量农民市民化的一个重要标志。从理论上说，进城农民特别是较长时期工作生活在城市的农民，应该享有与城市市民平等的最基本的福利待遇，享受不到平等待遇或者在福利待遇上遭受种种歧视，那也就谈不上农民市民化。但现实情况表明，与户籍制度相联的界限分明的身份制度，反映了不同身份之间的差别，以及由此差别形成的进城农民与城市市民在福利待遇上的种种差异。目前城市福利不包括进城农民，公共财政对城市居民的各种补贴和福利支出，进城农民均不能直接享受。

　　四是进城农民子女受教育的权利平等。《义务教育法》规定，我国青少年均享有受教育的权利。作为进城农民的子女，当然应和城市市民子女一样享有受教育的平等权利，这种平等权利包括入学机会平等、入学条件平等、挑选就读学校的权利平等、交纳的费用平等。但由于受多种因素的影响，如户籍制度的束缚，教育投入的不足，城市公共服务与发展的相对滞后，进城农民子女受教育的权利受到种种歧视。主要表现在：第一，子女就学难。相当部分农民工子女只能集中在城郊结合部，在不合格的或非法的打工子弟学校就读。第二，收费高。学校对农民工子女上学一般均有额外收费，如借读费、赞助费以及用种种借口增加的各项收费。第三，学校歧视。有的农民工子女即使进了市区公立学校，仍享受不到市民子女的待遇。

　　“六统一”是推进农民市民化的理性选择

　　对农民市民化的认知统一。在这方面，需要走出种种认识误区。一是关于农民进城会加剧城市病的问题。其实城市病是城市基础设施不足，长期计划经济下的短缺经济和“超前福利”政策的产物。随着市场经济体制的建立，“福利政策”的取消和相对过剩经济时代的到来，城市基础设施短缺的问题将会得到有效解决。农民市民化固然会加剧城市基础设施的负担，但进城农民通过自己的劳动，也可为城市基础设施发展作出贡献。大量事实说明，他们是城市建设的主力军，近年来城市面貌发生了日新月异的变化，农民工功不可没。二是进城农民抢城市市民饭碗问题。表面看，农民进城与扩大城市市民就业存在着矛盾，但这只是一种静态分析。从动态过程看，在加快城市化建设中实现农民市民化，对城市就业乃至整个社会就业都有积极意义。因为城市化可促进建筑业和城市服务业的大发展，可把原来的就业蛋糕做大，适量的农民向城市转移，不仅不会过多地挤占城市就业岗位，还会带动劳动就业岗位的增加，扩大劳动力需求。

　　大中小城市并举发展方针的统一。怎样扩展我国城市的数量和规模，比如大中小城市发展孰先孰后，人们对此尚有争议。笔者认为，按照经济发展规律和世界各国城市化的经验，应根据各地城市发展的现状，包括发展的条件和可能，因时因地实行大中小城市并举、全方位协调发展的方针。须知，由于我国特殊的国情，要顺利促成数亿农民变市民，不是只靠发展大中城市或者着重发展小城镇就能实现的，而必须实行大中小各类城市并举发展。在大中小城市并举、全方位发展中，我国农民才能以有序的方式，较大规模流入城市，实现农民向市民的转变。

　　城乡户籍制度的统一。户籍制度怎么改，首先我们必须在思想上明确，在中国加入WTO之后，应按照国际惯例，建立统一的、流动的户籍制度，即任何人只要在城市有稳定的收入来源，就应有资格办理暂住或常住证，并依法拥有市民应享有的权利和应尽的义务。其次，在改革方法上，一是应淡化城市偏向，使户籍与享受社会福利待遇逐步分离、脱钩，逐步取消城市户口背后的含金量，削弱其吸引力。二是放宽农村户口迁向城镇和中小城市的限制，试行以公民住房、生活基础（以稳定的职业和收入为依据）为落户标准的户籍迁移办法。三是允许常住人口、暂住人口、寄住人口三种形式并存，规定相应的权利和义务。四是政府要积极发挥调控功能，科学规划进城农民的数量和规模，合理调控农民市民化的进程和速度。

　　就业市场化机制统一。现有的就业机制是进城农民在城市就业市场享受不到市民待遇的根本原因之一。建立城乡统一的劳动力市场，实行城乡劳动者市场化就业，目前急需做的工作有：一是进一步深化城市企业用人制度改革，尽快让城市各种企业具有相对完整的用人自主权，提高用人机制的市场化程度，基本上形成自主的劳动力需求主体。二是加快建立和健全就业信息网络，提供全国各地城市劳动力供求信息，这对农民流向、择业至关重要。三是大力发展劳动力市场中介组织，农民跨省市进城就业只靠亲戚朋友介绍这一渠道是不够的，必须努力建立和健全劳动力市场的中介服务体系，主要是职业介绍机构。城市政府应本着公平和效率的出发点，摒弃限制性、歧视性的政策，使进城农民在城市的就业合法化、制度化和效率化。

　　社会保障待遇统一。农民要变市民，进城农民不仅应有就业的平等权，而且还应通过社会保障制度改革，尽快享受到与城市市民统一的福利待遇。只有打破城乡分割的社会保障体制，才能消除进城农民的被剥夺感和身份地位的不一致性，保障农民市民化进程的稳定性与持续性。建立统一的社会保障制度，从目前的实际出发，一是要为进城农民工建立失业保险和医疗保险，相对于养老保险，失业保险与医疗保险所要缴纳的保险费金额较低，单位和个人均能承受，对进城时间较短的农民合同工（如5年以下）可适当提高个人缴纳的比例，适当降低单位缴纳的比例；对工作5年以上或已取得城镇户口的农民，应同城市职工一样对待。二是应吸收较长时间（5年以上）进城就业的农民参加养老保险，单位与个人缴纳的数额与缴纳的办法可等同于城市职工，按有关规定定时征缴。三是为已进城落户并将承包土地一次性转让的农民提供最低生活保障，享受城市职工待遇。

　　服务与管理的统一。推进农民市民化进程，牵扯部门多，涉及范围广。做好这项工作需要政府出面，既要切实加强对这项工作的统一管理，又要想方设法积极为进城农民提供良好服务，实现管理与服务的统一。近期内，政府的管理与服务工作可从以下几方面加以考虑：一是根据各城市的现有规模、发展的目标和趋势，对吸纳农民进城落户变市民的数量、分年度的实施计划作出具体设想，纳入城市总体建设规划，从长计议，统筹考虑。二是积极探索农民进城落户的条件，可根据大中小城市的具体情况分别制订，大致包括文化素质、合法住所、就业状况等。三是积极做好对农民的培训工作。无论是劳动力输出地还是输入地政府，都应加大这方面投资，对要求进城落户的或已进城的农民进行文化知识和各种专业技能的培训，切实提高其素质，增强其适应能力和就业竞争能力。

（作者单位：中共南通市委党校）
 
 
 

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