实施水排污许可证制度关键何在？

宋国君 韩冬梅

排污许可证制度是环境管理的基本制度之一，它能有效控制点源污染。我国排污许可证制度虽已实施多年，但仍存在规定过于简单、缺乏具体措施等问题。本报特别邀请相关专家就怎样实施水排污许可证制度进行探讨，希望能对读者有所借鉴。

排污许可证制度是点源排放控制的综合性管理制度。它将污染源所应遵循的所有要求明确化、细致化，具体到每个排污单位，规定了排污申报、执行的排放标准、排放监测方案、达标的判别标准、排污口设置管理、环保设施监管和限期治理以及违法处罚等内容。水排污许可证制度直接目标是促进点源连续达标排放和在一定条件下的污染物排放总量控制，最终目标是改善水质，保障人体健康。排污许可证是排污单位的守法文书、政府的执法文件，也是其他政策手段实施的基础和平台。

排污许可证制度是我国较早实施的环境保护制度，是《环境保护法》中规定的基本制度之一。修订后的《水污染防治法》(2008)进一步明确了水排污许可证制度的法律地位。实施排污许可证制度可以系统地协调和整合现有制度的主要功能，提高点源排放管理效果、降低管理成本。发达国家尤其是美国的水排污许可证制度是点源排放控制的基本和核心手段。发展至今，其内容不断细化和规范、覆盖范围不断扩大，虽然稍嫌复杂和繁琐，但从控制水污染的作用角度看，相当合理和成熟。

我国的水排污许可证制度实施已有20余年，但在水污染防治中发挥作用并不大。现行的排污许可证制度过于简单，并不是真正意义上的排污许可证制度，仅仅是一种注册证制度，即有这个证就可以排污，对点源管制严格性不足，无法保证点源的连续达标排放。

美国《清洁水法》中规定，排污不是一项权力，而是一项特许权，没有排污许可证就不允许排污。我国已经部分实施的排污许可证制度只做到了形式，没有做到本质。《水污染物排放许可证管理暂行办法》(以下简称《办法》)对许可证制度的规定也很不细致。2007年《办法》废止后一直没有出台新的关于水污染物排放许可证制度的管理法规。目前仍在实行的《淮河和太湖流域排放重点水污染物许可证管理办法(试行)》是依据《办法》而制定的，但仍然缺乏关于实施细则的详细规定。

我国点源排放控制基础薄弱

■阅读提示

我国仍处在快速城市化阶段，城市内的水污染点源将继续增加，我国对点源管制的严格程度还远远不够

点源排放，如城镇污水处理厂和工商业单位排放的废水等，有确定排放口，污水排放量往往较大，污染物含量较高，对水体的危害严重，可在短时间内对水体生态、人体健康和经济发展造成重大的损害。

非点源排放，如城市雨水、农业面源污染等，虽可能在总的(年)污染排放量中占较大的比例，但污染物一般只会在汛期大量进入水体，且较大的水量也会使污染物浓度大大降低。由于非点源排放不确定时间、途径、污染物质含量、监测和管理信息获取成本高、控制对象复杂等原因，非点源控制难度较大、成本较高。因此，从发达国家的水污染控制实践和中国的实际情况来看，点源控制是水环境保护的优先控制对象，点源控制更可行，也更有效率。

我国仍处在快速城市化阶段，城市内的水污染点源将继续增加。例如，城市污水处理厂和垃圾填埋场是主要点源；工业园区作为工业化发展的模式之一，也使得工业排放以大点源的形式为主。点源排放给水体带来的风险将越来越大，必须采取确定性较强的政策手段，确保其实现按日甚至按小时的连续达标排放。

我国对点源管制的严格程度还远远不够，近年来一些地区水污染事故频发。要对点源进行严格管制，就必须做到:有针对性、无法辩驳的排放限值的严格约束；所有排放信息均有完整的记录；排放信息有明确的核查依据；违法行为可以被有效识别；有明确的执法依据和执法能力等。而目前我国尚没有一项制度可以实现这样的目标。

现有点源控制政策不成体系

■阅读提示

现有的点源排放控制政策较为独立和分散，数量众多，不成体系，缺少一个统领的核心政策——排污许可证制度

目前我国控制污染排放的政策很多，如环境影响评价、三同时、排污收费、总量控制、限期治理等。但各项政策在整个体系中表现得较为独立和分散，没有核心和统领的制度，政策间缺乏协调和整合，导致现有的诸多点源排放控制政策难以有效实施，政策目标难以实现。

环评和三同时制度只能保证企业在建成投产时具备达标排放的能力，但对通过环评的建设项目投产后如何保证实现环评时承诺的污染治理水平、保证连续达标排放并没有规定，也没有衔接的政策手段予以控制，对排污单位不具有连续性约束力。

排污收费制度一直作为企业排放控制的主要手段，其在计划经济时代在筹措环境保护资金和排放控制方面都发挥了重要的作用。但在市场经济的今天，排污所收取的费用离庇古税理论相差太远，对排污者的刺激作用有限。

排污申报登记制度定位不明确。目前表格式的申报表只要求提供排放数据，缺乏依据，难以核查。规定污染单位如实申报单位基本信息、污染治理设施情况、主要产品、原辅材料、能源、水耗情况，以及污水及污染物排放情况等，但缺少信息申报和审核的技术规范，也缺乏后续政策对其排放情况的监督核查。

总量控制政策是以改善环境质量为根本目标，在特定时间内，以及控制特定区域内的特定污染物排放总量为手段，降低污染物控制的社会成本的命令控制型的政策手段。《水污染防治法实施细则》第六条规定:“对实现水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可以实施重点污染物排放总量控制制度。”因此总量控制应是基于水质的排放控制，前提是“所有点源均已达到基于技术的排放标准”。在仍不达标的特定水域，在不提高基于技术的排放标准的情况下，依据实际排放点源的位置、数量、排放特性及环境容量，计算入河排放量的削减指标，然后将指标分配到特定的污染源，写入污染源的排污许可证内，实施基于水质的总量控制。因此，总量控制的目标仍是保证水质，实施总量控制仍然需要排污许可证制度的支持。没有规范严谨的排污许可证制度，总量控制的实施缺乏基础。

限期治理是一项针对重点污染企业的强制性较强的处罚手段，《限期治理管理办法》(试行)规定，“排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或超过总量控制指标的污染源”可以被责令限期治理，“逾期仍无法达标的，可以被责令关闭”。但限期治理裁决的发出、治理期限长短的确定，以及执行效果的判定均需要依托于对污染源超标程度的判定和达标依据的考虑。否则，限值治理手段虽然力度较大，但实施效果难以保证。

总之，现有的点源排放控制政策不成体系，实施效果难以保证，污染排放信息无法核查且政策执行成本较高，点源连续达标排放政策目标也难以实现。缺少一个统领的核心政策——排污许可证制度。

排放标准实施依赖许可证制度

■阅读提示

排放标准的实施主要依赖于排污许可证制度，排放标准是排污许可证制度的核心。我国排放标准的实施目前存在载体、监测方案和达标判定方法不明确等问题

从发达国家的经验来看，排放标准的实施主要依赖于排污许可证制度。美国的排污许可证制度(即“国家污染物排放消除制度”，简称NPDES)将不同行业的排放标准依据需要控制的程度细化落实到每个污染源，遵守排污许可证要求是企业守法的主要形式。

我国排放标准的实施需要进一步明确载体。点源排放控制的标尺和核心是排放标准。排放标准一般是行业制定，其中规定了污染物的排放浓度等目标，有的还根据污染源的建设时间、排放目标水体有不同的要求。对于具体的污染源来说，需要执法部门对排污单位出具一个具体的文件，明确说明受规制的污染物类别和执行的排放标准，以明确执法的确切依据。因此，排放标准的实施必须依托一个可执行的文件，将点源的排放特征、适用的行业排放标准，以及排放水体功能对排入点源的特殊要求等进行明确规定。但目前排放标准的实施仍然没有明确的载体，严重影响了执法和守法的质量。

排放标准的执行还需要明确的监测方案。监测方案是指对监测地点、取样方式、监测频率、监测方法等的具体规定。污染源排放具有波动性，监测数值会随监测方案的变化而变化。1天测一次和1天测3次结果必定不同。因此，监测方案的设计需要综合考虑污染单位的生产情况、污染源的排放特征，并结合污染单位的守法历史及企业的承受能力。排污单位通过执行排污许可证规定的自测方案证明其排放数据的可信性，监管部门通过执行监督性监测方案保证排污单位自测结果的代表性。但目前我国对污染源的排放监测并没有确切的监测方案。监测技术规范是监测方案的基础，因此，监测方案还需要根据监测规范进一步明确。

我国对污染源的排放达标的判定方法也需要明确。排放标准的核心是达标排放的判定，它决定着排放行为的合法性和排放控制目标的完成情况。虽然监测频次越高代表性就越好，但水污染物排放的监测成本一般较高。为控制监测成本，需要提出达到排放标准的合理的判断标准，以根据排污单位的自测数据判断其达标程度。判断污染源是否实现“连续达标排放”，并不是说一次都不允许超标，而是要求排污单位实现在现有技术水平和管理能力下的最好绩效水平，也即是保证绝大数情况下都是达标的，短时、少量的超标是允许的。美国环保局制定的污染源达标判定标准中既包括浓度限值也包括质量限值(污染物排放量)，规定了日最大限值和月日均限值。同时在监测方案中规定了具体的判定方法。例如，1次监测到月初的某个值超过了规定的排放浓度月平均值，则要求后面20天内再平均取4个值；如果未超月均值，则认为没有超标，或规定某项指标1次超标后加大监测频率，而不是立即判定为超标。这些具体的标准和方法都要事先对每个污染源分别予以确认，这是排污许可证的基本功能。

实施排污许可证有利于控制点源

■阅读提示

实施排污许可证制度可以使现有点源排放控制的所有政策协调整合，提升水污染防治政策整体效果

市场经济体制下，污染外部性的存在导致市场失灵。污染源造成的外部损害如果不加以管制，就不会有动力自发地实现内部化。政策手段通常被划分为命令控制型、经济激励型和劝说鼓励型。各类手段拥有各自的特点，适用于不同类型的环境问题。

命令控制手段具有确定性和强制性的特点，能迅速地抑制污染排放，达成政策目标，适用于需要保证确定性的领域和重要的排放控制等领域。排污许可证制度属于命令控制型手段，对信息、监管和处罚要求高，要求有明确的管理对象，规定排污者申报守法信息的义务，明确政府的监管责任，通过对排放者的监管，实现排放控制。

点源排放行为相对集中，便于监测，能够核查，责任主体是明确的。因此，从理论上说，点源排放控制更适合采取命令控制手段。从实践经验来看，国际上也多是以命令控制型政策手段作为点源排放控制的主要手段。排污许可证制度对于点源的排放控制是适用的，同时也是被广泛验证较为有效的政策手段。

实施了排污许可证制度之后，点源排放的监管和守法就有了基础。排污单位依据许可证的要求提高自身环境管理能力，按许可证规定的自我监测方案进行排放监测并如实记录和报告；监管部门对污染单位的核查就是对其持有的许可证的核查，核查其是否严格遵守了许可证的所有要求，并依据监督性监测方案对企业排放情况进行抽测。拥有了排污许可证，排污单位的环境管理目标和内容更加明确；颁发了排污许可证，监管部门的监管内容也更加明确和直接，监管行动更有效率。发生了环境污染事故后，监管部门可以立即调取所有相关企业的排污许可证，核查企业依许可证要求提交的自我监测报告和监管部门的监督性监测报告，企业排放的异常情况就可以立即被识别，企业没有任何借口可以抵赖。更进一步说，有了排污许可证之后，对企业排放的约束力加强，大大降低了企业违法逃脱责任的机率，企业会有动力约束自身行为，这才是排放控制的根本。

实施排污许可证制度之后，现有点源排放控制的所有政策可以通过与许可证制度的协调整合，避免矛盾和冲突，最终使得水污染相关信息更加充分、信息公开和共享的程度更高、资金的投入产出效益更好、机构之间协调运作、水污染防治政策整体效果更好、政策执行成本更低，最终水质得以改善，人类健康得以保证。

作者单位:人民大学环境政策与环境规划研究所