用政策法规引导生产力布局

高新才

中共中央政治局常委、国务院副总理李克强在第七次全国环境保护大会上强调，要把生产力空间布局与生态环保要求结合起来。去年6月国务院发布的《全国主体功能区规划》，目的也在于推进形成人口、经济和资源环境相协调的生产力布局。本报今日特邀请相关专家，就如何做好生产力布局进行阐述。

生产力布局也称生产力配置，是指生产力及其各主要要素在地理位置上的分布和配置，具体是指在一定范围内(国家、地区、城市等)生产力系统的空间分布与组合，是一个多层次、多侧面、纵横交织的综合系统。合理的生产力布局应具有层次性、地域性、继承性、长远性、综合性、社会性等特点，从宏观、中观和微观层面综合考虑我国各地区的自然条件、资源状况、现有生产力水平等。

我国还处在社会主义初级阶段，市场化、工业化、城镇化、现代化的任务还很艰巨，当前生产力布局为发展奠定了初步基础，但也存在着在区域之间、城乡之间严重失衡的突出问题。2011年6月，《全国主体功能区规划》正式发布，为进一步优化生产力布局指明了方向。要做到生产力布局与生态环保相结合，就要全面落实规划要求，根据主体功能定位推动发展。

与生态保护充分结合

■阅读提示

合理开发和利用土地资源；合理开发矿产资源；提高能源利用效率和废弃物综合利用率；重点增加对限制开发区和禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付；调整政府考核机制；引导人口合理有序流动。

生产力空间布局如何与生态保护相结合？具体可以从以下几个方面考虑:

一、合理开发和利用土地资源。在开发土地资源时，必须遵循自然规律，处理好发展与环境的关系，否则就会受到大自然的惩罚。中国存在着严重的水土流失、土地沙漠化盐碱化等问题。所以在开发和利用土地资源时必须注意以下几方面问题:调整农业生产结构，因地制宜地发展农林牧业；调整种植业结构，适当扩大经济作物与饲料作物面积，充分利用土地资源，发展立体农业；变粗放经营为集约经营，发展高产优质高效农业，节水农业；加强天然林保护，保护好湿地，对沙漠化严重地区还要退耕还林、还草，封山育林，保护天然植被，提高森林覆盖率，做到生态效益和经济效益并重。

二、合理开发矿产资源。矿产资源的开发必然会引起环境的变化，包括景观变化和生态环境变化。景观变化包括原有地形、植被等自然景观的变化。生态环境的变化包括对地貌、气候、水文、植被及动植物群的影响。科学规划、合理布局，防止乱采滥挖，防止破坏和浪费矿产资源，严格控制环境污染；把开发矿产资源和综合治理结合起来，贯彻“预防为主”、“谁破坏谁治理”的原则。对已经造成破坏的地区积极采取整治措施，使其恢复到可利用状态；搞好固体废弃物和废水的综合利用，如煤矸石可以发电、废水可以通过处理做工业用水；对一些严重破坏环境、污染环境的小矿山应按照规定实行减产或关闭。

三、提高能源利用效率和废弃物综合利用率。能源包括可再生能源和不可再生能源，特别是对于不可再生能源，如煤炭、石油、天然气等，无论是在其开发的过程中还是在利用的过程中都应注重能源的利用效率，提升其对经济的贡献率。在工业生产过程中采用先进技术，提高能源的重复利用率，减少废气、废水、废渣的排放，特别是一些可再利用的固体废弃物应回收再利用，减少环境污染，保护生态环境。注重重工业内部结构的调整，大量引进科技含量高、耗能低、污染少的项目和行业，逐步减少高耗能、高污染的行业，有计划地发展高新技术产业和有步骤地改造传统产业同步进行。

四、重点增加对限制开发区和禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付。政府投资重点应为支持限制开发区、禁止开发区的公共服务设施建设、生态建设和环境保护，重点支持开发区的区域基础设施建设，引导各个区域的产业转移和布局，实行差别化的土地利用政策，调控人口总量，引导人口有序流动，逐步形成人口与资金等生产要素同乡流动机制。

五、调整政府考核机制。针对过去过于偏重经济效益考核。将忽视生态效益考核的情况，调整为将生态效益考核与经济效益考核放到同等重要的位置，更加强调区域经济发展的生态环境保护。限制开发区应更加注重生态建设和环境保护的评价，相对弱化经济增长、工业化和城镇化水平的评价。禁止开发区则应主要评价生态建设和环境保护。

六、引导人口合理有序流动。引导人口有序流动，形成人口相对集中和经济相对集中的“双集中”分布格局。逐步引导人口向资源环境承载能力较强、人口密度较高、经济发展水平较高、基础设施完善的地区转移。如鼓励优化开发区和重点开发区吸纳外来人口定居落户，引导限制开发区和禁止开发区的人口资源平稳有序转移，缓解人与自然的紧张关系，逐步形成建立人口、经济、资源环境的空间均衡。

美国生产力布局经验

■阅读提示

建立合理的财政转移支付制度，促进落后地区经济的发展；明确区域开发的法律法规；加强落后地区基础设施建设；发挥区域独特优势，加大科技投入，以技术创新和产业结构调整来促进地区的经济发展。

早在19世纪中叶，美国经济的区域框架就已形成，其基本特征是:东北部和中北部是美国经济最发达的地区，这里集中了全国制造业从业人数的2/3，制造业产值的3/4，被称为美国的“制造产业带”。这里的制造业主要是采矿、动力、冶金、机器制造、汽车、船舶和轻工业等传统工业。美国6个百万人口以上的大城市有4个分布在这里，它们是纽约、芝加哥、费城和底特律，这些城市的产业集中度特别高。东北地区成为美国制造业的中心，这一地区与美国其他地区必然存在着原料供应与加工中心的分工关系。

美国的采掘工业主要集中在南部地区和西部山区等重要的石油和天然气产地。美国最大的阿巴拉契亚煤田主要分布在东部各州，最大的锌矿和磷酸盐矿集中在位于东中部的田纳西州，铝矿主要集中在位于中南部的阿肯色州，重要的矿产资源中只有铁矿在东北部的大湖区比较集中。美国的农业则主要分布在南部和西部各州。由于制造业高度集中于东北地区，就形成了资源在全国其他地区开采后，长距离向东北部制造业地带运送加工，再把工业制成品从东北地区运往各地的地域分工格局。

美国的这种区域经济特点，必然需要良好的交通运输条件，所以美国的路网密度是世界上最高的。按人均计算，美国的路网密度大大高于工业化国家的平均水平。由于形成了全国大分工的格局，美国不仅运输线路里程长，而且每单位产值所产生的货物运输需求即货运密度也大大高于其他发达国家。

美国为了促进区域经济的协调发展，采取的一些举措值得我们借鉴:

第一，建立合理的财政转移支付制度，促进落后地区经济的发展。从20世纪30年代开始，为促进各地区经济平衡发展，美国联邦政府一直对不同区域采取不同的税率，对东北发达地区多征税，把其中增量部分转移给西南部相对落后的地区，对相对落后的地区多留资金，积极培养其经济发展能力。从20世纪中期开始，美国东北部经济较发达地区的税负就始终高于西南部地区。在这种税收政策刺激下，更多的企业、工厂在选址时更愿意到税率较低的西南部地区。此外，美国联邦政府始终通过转移支付的形式对相对落后地区进行援助。

第二，明确区域开发的法律法规。美国在经济发展和协调区域的发展过程中一直很重视法律法规的指导作用。早在1862年，林肯总统在开发经济的政策中就颁布了文明的《宅地法》确立土地的所有权；20世纪以后，为有效地促进落后地区经济发展，美国政府于1961年和1965年先后颁布了“地区再开发法”和“阿巴拉契亚区域开发法”，以此实行有计划的区域开发。到20世纪90年代，美国仍大力促进区域的协调发展。为了更好地利用税收优惠政策鼓励相对欠发达地区发展，1993年克林顿政府颁布了《联邦受援区和受援社区法》。这些法律的颁布和实施以及相应管理部门的建立，大大提高了落后地区经济发展的效率，并更好地完成了促进落后地区快速发展的任务。

第三，加强落后地区基础设施建设。例如，1933年，美国国会通过了“田纳西流域管理局法”，成立田纳西流域管理局，开始对这一区域进行水利综合开发。经过长期开发，这一地区经济得到了空前的繁荣。此外，在阿巴拉契亚区域的开发中，政府对公路网络等基础设施的建设也是区域经济得到大力发展的重要原因。

第四，发挥区域独特优势，加大科技投入，以技术创新和产业结构调整来促进地区经济发展。美国南部和西部地区的工业基础薄弱，但是这里土地辽阔，气候适宜，劳动力价格相对便宜，适合高新技术产业的发展。二战后，在联邦政府的扶持下，这些地区依托大学、研究所等技术部门以及便捷的交通和良好的自然环境，迅速发展了宇航、电子等高科技产业，形成了加州的“硅谷”、北卡罗来纳的“三角研究区”等著名的高新技术产业研究基地，并同时带动了区域内金融、地产、服务业等行业的发展，实现了区域经济的繁荣。

我国生产力布局建议

■阅读提示

因地制宜、合理开发、发挥比较优势，建立合理的地域分工格局；完善开发区的法律法规；完善中小城市的基础设施建设；区域经济开发与生态环境保护并重；加大财政转移支付对落后地区的支持力度、完善金融体系。

经验国外借鉴，我国生产力布局的建议如下:

第一，因地制宜、合理开发，发挥比较优势，建立合理的地域分工格局。我国幅员辽阔，不同地区经济发展水平、资源禀赋、环境容量和生态状况都有很大差异。东部地区是我国技术、人才、资金的密集区，经济发展水平高，基础设施完善，主要有三大都市群:环渤海湾都市群、长三角都市群和珠三角都市群；中西部地区则存在着丰富的自然资源，地区经济发展水平相对落后，尤其是西部地区。根据各地区现有经济发展水平、资源禀赋等条件建立合理的地域分工格局，有利于各地区具有比较优势或绝对优势产业的发展，且能够增强市场竞争力，积极参与世界经济大市场。

第二，完善开发区的法律法规。2011年6月《全国主体功能区规划》正式发布，针对不同主体功能开发区的实际情况，为充分保障各个开发区的经济发展，有针对性地制定相应的法律、法规已经迫在眉睫。各地区要及时深入研究，尽快做出法律、法规方面的应对措施。

第三，完善中小城市的基础设施建设。中国的大中城市主要集中在中东部地区，西部地区主要以中小城市为主，且较分散。因此，应选择一些地理条件、交通区位相对较好的地区进行新产业开发，重点加强基础设施建设，通过改善投资环境来吸引大企业投资。重点提高科技水平、改造传统产业、发展接续替代产业，促进产业与资源环境的和谐发展。

第四，区域经济开发与生态环境保护并重。针对各类主体功能区的发展，特别是限制开发区，要制定新的区域经济发展思路，改变过去只注重经济效益，忽视生态效益的做法，把生态效益和经济效益放到同等重要的位置，甚至把生态效益放到第一位。坚持以保护优先、适度开发和点状发展为原则，因地制宜发展资源环境可承载的特色产业。产业结构方面，实施财政贴息、投资补贴和税收等扶持政策，有选择地扶持和发展特色优势产业，同时加大生态修复和环境保护力度；产业技术方面，大力推广和应用高新技术和农业实用技术，积极开发绿色生态产品；产业组织和布局方面，将经济开发活动限制在可供开发的地区，以特色资源的分布和富集程度为基础，发展生态农业、生态草畜产业等。

第五，建立财政转移支付制度。对经济发展水平较高的地区采取高税率，把多增收的资金用于落后地区的基础设施建设、对相对落后地区采取较低税率或减免税政策，为落后地区经济发展多留资金，培养其经济发展能力。这种低税率的办法可以吸引更多的企业到落后地区投资建厂。加大政府财政转移支付对落后地区的政策性扶持。充分发挥地方商业银行、政策性银行等金融机构对区域内各类投资活动的贷款作用，并由政府出面组织一些具有权威性、有针对性的金融机构，有效地发挥社会资本和民间资本的投入对地域发展的作用。建立风险投融资机构，为各类企业、集团投资活动提供风险担保。

作者系兰州大学经济学院院长