严格执行环境影响评价制度 推动经济发展方式转变

吴晓青

第七次全国环保大会对新时期环保工作进行全面部署，阐明了在发展中保护、在保护中发展的战略思想，明确了以环境保护优化经济发展的基本定位，正式确立了中国环保新道路的历史地位，标志着党中央、国务院把环境保护放在了更加重要的位置，为全面推进环保事业指明了方向。李克强副总理在七次大会的讲话中专门强调，要进一步完善项目环评、规划环评、区域限批等措施；《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》强调要“严格执行环境影响评价制度”，《国家环境保护“十二五”规划》也从多个方面对环评工作做出了安排部署。当前，环境影响评价工作迎来了更好的发展机遇，任务更加艰巨，责任更加重大。

一、深刻领会环评工作的新要求

“十一五”以来，环境影响评价主动参与综合决策，积极加强宏观调控，大力促进节能减排，着力维护群众环境权益，充分发挥了从源头防治环境污染和生态破坏的作用，为探索环境保护新道路作出了重要贡献。在新的发展阶段，环评工作要在“十二五”良好开局的基础上，深入贯彻第七次环保大会和全国环保工作会议精神，认真落实国务院《关于加强环境保护重点工作的意见》和《国家环境保护“十二五”规划》，就必须围绕“十二五”环保工作的难点、重点和热点问题，深刻领会以下4个方面的要求:

第一，进一步增强服务经济发展大局的意识。当前，经济形势十分复杂。中央确定了“稳中求进”的工作总基调，要求继续加强和改善宏观调控，在促进经济平稳较快发展的同时，把推进经济结构调整放在更加突出的位置。第七次全国环保大会提出，加强环境保护可以倒逼经济转型，是转变经济发展方式的重要内容，也是检验转方式成效的重要标志。作为宏观调控的重要抓手，环评工作责任重大。要正确处理经济发展和环境保护的关系，妥善应对复杂局面，科学判断经济运行态势，把握好工作方向，既要推动重点项目开工建设，促进投资保持适度规模；又要加强准入把关，严控“两高”和产能过剩行业盲目扩张，推动经济结构调整。

第二，进一步提升促进节能减排和优化区域发展的能力。国务院《意见》和环保“十二五”规划明确指出，要把总量控制指标作为环评审批的前置条件。一方面，随着经济社会的快速发展，能源资源的消耗仍不断增加，新增污染物排放量居高不下；另一方面，化学需氧量和二氧化硫减排潜力不足，氨氮、氮氧化物减排形势十分严峻。环评管理既要千方百计地保证增量消化，又要大力促进存量削减，工作难度很大。同时，为推进形成经济与资源环境相协调的空间开发格局，国家做出了实施主体功能区战略的重大决策，并相继出台了多个区域性重大发展规划，要求在环境准入方面实行差别化引导，规范国土空间开发秩序。这对环评来说颇具挑战性。必须抓住经济发展的阶段性、区域性特点，创新管理理念和技术手段，推动环评工作不断科学化、精细化，更加有效地促进节能减排和区域协调发展。

第三，进一步强化改善环境质量和保障群众权益的措施。李克强副总理强调指出，基本的环境质量是一种公共产品，是政府必须确保的公共服务，要按照人民群众的迫切愿望，努力不欠新账、多还旧账。环评是不欠新账的重要关口，是改善环境质量的重要抓手，受到了社会广泛关注，时刻处在“聚光灯”之下。要把改善环境质量作为重要目标，严格环境准入，强化“区域替代”和综合治理措施，推动环境质量持续改善；把保障群众环境权益作为头等大事，进一步做到公开透明，强化公众参与，充分征求社会公众意见，积极稳妥地应对群众诉求，促进涉重金属、化工石化等项目科学规划和合理布局，严格防范环境风险，推动解决突出的环境问题。

第四，进一步落实“依法、科学、廉洁、高效”的要求。依法环评，就是完善环评法律、政策、标准体系，严格执法，加强责任追究，促使政府部门、建设单位、社会公众、环评机构等各类法律主体认真落实制度要求。科学环评，就是坚持实事求是，确保预测准确、措施可行、结论可信，不断完善公众参与、专家论证和政府决定相结合的环评决策机制，切实预防或减轻不良环境影响。廉洁环评，就是进一步加大反腐倡廉力度，倡导廉政文化，严格审查程序和准入标准，推进政务公开和惩防体系建设，使清正廉洁成为环评工作者的自觉操守。高效环评，就是提高环评工作效率和制度有效性，改进工作作风，优化管理流程，对符合条件的项目及时办理审查手续，对违法违规行为及时查处，控制住污染，保护好生态，让人民群众满意。

二、准确把握新时期环评工作的主要任务

对照稳增长转方式调结构的发展大局，对照总量削减和质量改善的环保任务，对照人民群众日益提高的环境诉求，必须从以下3个方面着手，加快破解制约环评有效性发挥的突出问题，力争环评工作呈现出一个新面貌。

(一)在政策上多做研究

要研究区域差别化环评政策。根据不同地区阶段性发展特征，实施区域化的环境准入标准。西部地区要研究如何在引导产业基地集聚集约建设的同时，对产业转移项目严格环境准入要求。东北地区要研究如何在引导重点产业科学布局的同时，加快对工艺落后、污染严重企业的淘汰速度，推动老工业基地产业结构调整。中部地区要研究如何在推进城市群和生态经济区优化建设的同时，防止落后污染产能向中部转移。东部地区要研究如何在支持企业开展落后产能升级改造的同时，加强煤电、化工等行业环评管理，大幅度降低资源能源消耗。

要研究不同行业审批原则。针对行业特点和环境影响特征，研究制定行业审批原则，实施差别化环评管理。推进能源行业合理开发，强化资源综合利用和生态环境恢复治理；调控原材料行业生产布局和规模，加强环境风险防范；推动污染严重的轻工行业产业升级改造，加速落后产能淘汰；优化交通运输行业选址选线，最大限度地保护生态、节约土地。

(二)在落实上多下功夫

要落实节能减排要求。进一步加强环评管理与总量管理的衔接，形成高压态势和倒逼机制，提高高耗能、高排放和产能过剩行业准入门槛，强化“以新带老”、“上大压小”和“区域替代”。对在重点流域江河源头新建的有色、造纸、印染、化工等项目，一律不批。对火电行业，要强化脱硫脱硝等环境准入要求。对水泥、石化、煤化工等行业，要推进二氧化硫和氮氧化物治理。要将减排目标落实在具体的行业和项目上，推动实现“增产不增污”和“增产减污”。

要落实环境风险防范要求。把环境风险评估作为化工石化项目环评管理的重要内容，科学确定并落实环境安全防护距离。推动化工石化行业合理布局，新改扩建化工石化项目必须入区入园，并按照环评批复要求建立环境风险防范和应急管理体系。提高涉重金属行业准入门槛，坚持新增产能与淘汰产能“等量置换、减量置换”，推动重金属采选冶炼业、铅蓄电池制造业等行业落后产能的淘汰退出。推进涉重金属企业布局的合理调整，严格落实卫生防护距离。在重点防控区域，对增加重金属污染物排放总量的项目一律不批。

(三)在创新上多做文章

要创新管理方法。加强联动管理，建立战略环评、规划环评、项目环评、施工期监管、试生产检查、环保验收和环境影响后评价各环节之间的联动反馈机制，建立分工明确的4级环保部门联合监管机制，推动与有关部门的联合把关机制和违法案件移交机制，探索环评全过程责任制，切实加大对违法违规行为的责任追究力度。强化区域限批管理手段，对不兑现环评承诺，造成较大环境风险和环境影响的地区和企业，对“未批先建、久拖不验”问题严重的地区和企业，坚决实行限批措施。

要创新技术手段。提高环评信息化水平，建立基于环境基础信息和数值模拟预测的环评决策支持平台，为环评管理提供科学依据；在加强现场监管的同时，引入卫星遥感、无人机航拍等先进技术手段，构建建设项目全过程跟踪管理信息系统。深化环评理论和技术方法研究，全面提高预测、评价的准确性和措施的可操作性。

三、扎实做好今后一段时期的环评重点工作

当前，要深入贯彻环保“两会”精神，坚持在发展中保护、在保护中发展的战略思想，把服务国家发展大局放到更加突出的位置，紧紧围绕科学发展的主题、加快转变经济发展方式的主线和提高生态文明水平的新要求，着力抓好以下5个方面工作:

(一)以制度建设为引领，切实加强宏观管理

抓好法规和规范性文件的制(修)订。着眼于解决法律约束偏软和存在制度空白的问题，启动《建设项目环境保护管理条例》的修订工作。深入研究环境影响后评价的工作对象、程序、责任等内容，推进后评价管理办法的制订工作。

加强各级环保部门的环评管理对接。加快建设4级环保部门联网的建设项目管理系统。以此为契机，进一步做好上下级环保部门之间的沟通配合，在规划环评、项目环评、过程监管、验收等各个环节实现全方位对接，逐步形成全国一盘棋的管理体系，使国家的宏观政策在环评管理各个层级都能得到更好的落实。

(二)以完善机制为抓手，稳步推进规划环评和战略环评

第一，健全两个机制。一是规划环评和项目环评的联动机制。在环评文件编制环节，要统筹考虑规划环评结论和项目情况，对项目的环境影响进行综合性的研究预测。在受理环节，要强化规划环评的前置地位，凡依法需要开展环评的规划，在规划环评完成前，规划所包含的项目一律不予受理。在审查环节，要发挥规划环评的指导作用，深入论证项目是否符合规划环评的总体要求。二是规划环评的部门协调机制。要加大工作力度，与相关部门联合制订重点领域规划环评指导性文件，明确和规范审查主体、审查程序等内容。

第二，加强重点领域规划环评管理。要主动加强部门沟通，掌握相关规划编制情况，积极推进规划环评工作。对化工石化等高环境风险产业园区、西南水电开发、中小流域综合开发、高等级航道建设、能源资源开发等重点领域的规划环评，一定要严格审查、严格把关，切实提升规划环评从决策源头防范生态破坏和环境污染的有效性。

第三，做好西部大开发战略环评工作。这是继五大区域战略环评之后，环保部门探索环保新道路的又一次重大实践。要在建立长效机制、引导科学布局、推进生态环境战略性保护等方面深入研究，全力以赴开展好这项工作。

(三)以改革创新为动力，有效提升建设项目环境管理的工作质量

第一，深入落实宏观调控要求。围绕“稳增长”的大局，对民生工程、基础设施、节能减排项目等，要继续做好服务，促进项目前期工作顺利开展。落实“调结构”的要求，按照产业结构调整指导目录，对“两高”和产能过剩行业继续从严控制。同时，要深入研究，明确在环评审批中实行总量指标前置的具体要求。

第二，加强全过程监管。按照《关于进一步推进建设项目环境监理试点工作的通知》要求，切实抓好3类项目:一是涉及饮用水水源、自然保护区、风景名胜区等环境敏感区的项目；二是化工石化、涉重金属、农药医药等环境风险高或污染较重的项目；三是水利水电、矿山开发、交通运输等施工期环境影响较大的项目。对这3类项目，都要督促开展环境监理。为强化监管，要逐步研究建立“三同时”执行单和责任状制度，在做好各项准备工作的基础上，稳步开展试点。

第三，强化重点行业管理。抓好5个行业。一是对水电行业，要突出抓好设计环节，把“生态优先、统筹考虑、适度开发、确保底线”的要求落实到项目的环保总体设计、招标设计和技术施工设计之中。二是对钢铁行业，要配合有关部门继续推进清理整顿，规范行业环境管理，建立长效机制。三是对涉重金属行业，要从维护环境安全和保护人群健康的角度出发，完善审批原则，提高准入门槛。四是对化工石化行业，要制定环境安全防护距离管理规定，健全环境风险防范管理体系。五是对火电行业，要按照大气污染物排放特别限值要求，对重点区域的新建项目实行严格管理，探索燃煤汞排放的环境影响控制。

第四，继续巩固和扩大工程治理工作成果。认真落实中央对工程治理工作的总体部署，坚持“班子不撤、职能不变、力度不减”，继续深化工程治理工作，着力构建长效机制。对尚未完成整改的问题项目，加大力度，督促完成整改。加强监督检查，严肃查处环评违法违规行为，对情节恶劣或者造成严重环境影响的，配合相关部门严格实行责任追究。

(四)以强化支撑为目标，扎实推进技术队伍和技术体系建设

第一，全面推进环评机构专项执法检查。在地方环保部门对环评机构进行现场检查的基础上，对全部甲级机构和部分规模较大的乙级机构进行抽查。检查的阶段性成果要及时公开，增强工作的透明度。对存在问题的环评机构和从业人员，要集中处理并公开曝光。对不合格的，要坚决淘汰。

第二，完善环评机构管理体系。在这方面，要抓好3件事:一是推进事业单位环评机构体制改革试点，完成第一批试点，抓好第二批试点。在试点基础上，深入研究事业单位环评机构体制改革的整体方案。二是研究对环评机构的整体管理思路，出台加强环评机构管理的意见，鼓励兼并重组，对东部地区省会城市试行环评机构数量控制，对西部地区进行适当扶持。三是严格监督管理。建立环评机构业绩报告系统，对所有环评机构和环评工程师的从业情况进行全面监督，打造诚信信息平台。对环评机构的日常考核监管要坚持做到严而又严，督促其切实提高环评文件质量。中国环保产业协会环评分会作为行业组织，要抓紧开展工作，研究加强行业自律的措施。

第三，夯实技术基础。加强评估队伍建设，增强评估力量。根据修订后的环境空气质量标准，研究在环评中如何调整大气环境影响评价的技术方法以及相关管理要求。针对地下水环评技术导则执行中出现的实际问题，要进一步明确和细化具体的技术要求。完成环评基础数据库续建工作，加大成果的应用推广力度。

(五)以创先争优为载体，着力推进党风廉政建设

积极创建环评“为民服务创先争优”优秀窗口。中央把环保部门列为“为民服务创先争优”活动的重点部门，部党组研究决定将环评作为重要窗口。全国环评队伍要扎实兑现“七项承诺”，进一步转变作风，提升为民服务的水平，建立评议机制，听取建设单位、环评机构和人民群众等各方面意见，不断改进环评工作。

全面加强环评领域反腐倡廉建设。要按照周生贤部长提出的“四常四戒四个珍惜”，深入开展环评队伍的廉政教育，做到警钟长鸣。加强环评权力运行监控，进一步拓宽监督渠道，着力构建反腐倡廉的长效机制。充分运用电子信息技术，推进环评政务公开和公众参与，把环评管理全过程置于阳光之下。

作者单位：环境保护部副部长