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我国公务员公共服务能力缺失的制度分析及对策研究

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我国公务员公共服务能力缺失的制度分析及对策研究
韩萍（中共青岛市委党校公共管理学教研部山东青岛 266071）
公务员公共服务能力是政府公共服务能力的重要组成部分，加强公务员的公共服务能力建设是服务型政府建设的基础性工作。目前我国公务员公共服务能力还存在大量缺失，该文对公共服务能力缺失进行了制度上的解析、诠释，以便从制度角度完善运行机制体制，全面提升公务员的综合服务能力。
公务员；公务服务能力；制度分析
【基金课题】国家社会科学基金重大项目“建设服务型政府战略与对策研究”（项目编号：09&ZD064）的阶段成果。
随着近年来，我国公务员制度改革的不断深化，公务员队伍建设不断加强，其全方位、多层次的服务意识显著提升，特别是2005年《中华人民共和国公务员法》颁布实施，我国公务员公共服务能力建设取得了进展，公共服务水平得到了一定程度提升。但是，我国公务员公共服务能力的缺失现象还大量存在，在制度上还存在一些不完善、不到位、不协调的体制机制制约着我国公务员服务能力的提高，因此，有必要对公共服务能力缺失进行制度上的解析、诠释，以便从制度角度，完善运行的体制机制，达到全面提升公务员的综合能力。
1.公务员公共服务能力的内涵及与职能偏差表现
A.公务员公共服务能力的内涵
公共服务能力，公共服务能力是政府管理及其公务员能力建设的重要范畴。公务员公共服务能力是公务员为履行公共服务职能、向社会提供公共服务过程应具有的主观条件及其在公共服务活动过程中表现出的胜任程度。［1］
B.公务员公共服务能力与职能偏差表现
我国公务员的公共服务能力素质总体上基本适应经济社会发展需要，能够满足工作需要，正因为此，我国政府的公共服务职能得以履行，经济社会发展取得了较大进步。但从总体上看，公务员公共服务能力现状与我国经济转轨、社会转型这一关键时期所面对的新形势、新任务要求相比；与建设服务型政府、转变工作作风、提高行政效能的新要求相比；与广大社会公众日益增长的多元化、多层次公共服务需求，以及希望得到更高效、更均等公共服务的新期望相比，还存在诸多不适应之处，一些问题还相当严重。突出表现在：
主观服务意识不强。一些公务员在工作中，经常会出现对群众服务需求回应不够积极热情、细心耐心，甚至“不理不睬”、“官腔官调”、“粗声粗气”等表现形态，导致对“人民公仆”形象的理解偏颇。
服务效率不高。在处理公务过程中，有些公务员办事拖拉、不讲效率、争功诿过、推诿扯皮；履行服务职责时盛气凌人，作风粗暴，存在着“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象也会有损于政府在人民心目中的形象。
服务职位寻租。特别是在一些与社会民生息息相关的部门中，还经常会出现重罚款不重服务，甚至把服务当作创收的手段；玩忽职守、渎职侵权、以权谋私，“吃拿卡要”现象时有发生，职位寻租已经成为某些公务员的公务习惯，不仅严重损坏了国家形象，也给国家的名誉、公务员的信誉带来巨大的伤害。
服务职能扭曲。在执行公务过程中，还存在媚上欺下，被群众讥为“对待上级像和绅，对待下级像泰森，对待群众疾苦像帕金森”等现象。不仅扭曲了服务的本质，而且也严重歪曲了国家公务员在人民心目中的形象。
服务素质低。在目前公务员系统中，还存在一些不学无术之流，对有关政策法规掌握不准、把握不透，导致问题和矛盾激化；不会做细致调查研究工作，缺乏信息收集处理能力，对电子政务更是所知甚少；知识老化，不注重知识更新，提供服务方式方法陈旧，服务专业化水平低，以至于面对公众需求束手无策，缺乏有效应对办法。直接影响我国公务员整体素质和能力。
虽然上述问题存在部分机关、部分公务员身上，却导致公共服务供给的效率低下，质量不高，甚至低下、恶劣，在很大程度上损害了公务员在群众心中“亲民、为民”的公仆形象，损害党和政府在群众心中的良好形象。
2.我国公务员公共服务能力缺失的制度分析
公务员公共服务能力不足与缺乏的表现是多方面的，产生根源也是复杂的，既有公务员自身的原因，也有公务员管理体制机制上的原因。
A.制度环境原因
《国家公务员暂行条例》和《公务员法》的相继颁布实施，不仅使我国公务员管理走上了法制化建设的道路，而且使我国的公务员管理制度与机制体系得到进一步完善，但仍然存有不足之处，成为制约公务员公共服务能力提升和作用发挥的重要因素。
公务员分类管理机制不完善。实行科学分类管理本是推行公务员制度的目的之一。应该说，《国家公务员暂行条例》和《公务员法》的出台，已经使我国公务员分类制度设计有了很大进步，但仍然存在着如下问题：一是制度本身的层级不清晰，中央、省、市、县、镇等层面的差异还没有完全体现出来，特别是在县、乡镇机构中实际还存在的股级领导职务，这一级别的公务员还缺乏制度支持。公务员制度不能体现地方的特点，对中央、地方和基层公务员的公共服务能力不加区分，显然不利于各层级公务员公共服务能力提升和作用的有效发挥。二是除了对综合管理类公务员的管理制度相对成熟外，专业技术类和行政执法类公务员制度建设只是在局部试点，行动迟缓，缺乏专业技术类和行政执法类职位相对应的职务序列，也缺乏对这两类公务员公共服务能力提出具体、科学的要求、标准，这对其公共服务能力建设和积极性发挥的制约非常明显。三是缺乏不同类别、不同层级和不同职级公务员能力素质模型的构建，使得公务员能力素质培养提升缺乏针对性，缺乏目的性，难以取得实际成效。
考录制度不健全。考录制度是公务员的入口，通过科学有效的考录制度设计，“凡进必考”的制度建设，虽然保证了公务员考录最基本的公平公正价值实现，但在制度设计的诸多细节和技术规范上都有着差强人意的地方，因而，试图通过考录制度提升公务员公共服务能力的效果欠佳。一是考试内容脱离应试人员实际，侧重死记硬背，缺少紧密联系工作实际的运用型试题；二是缺少必要的心理素质测试，不能全面识别人才状况；三是不合理、人为的资格限制过多，如区域性资格限制、年龄限制、身高限制，特别是全日制高校毕业生限制和学历限制，导致“三门公务员”现象严重，不利于选拔优秀人才，不利于公务员整体公共服务能力提升；四是结构化面试由于其技术含量低，且易于形成答题的模式化，因而其效能不高；五是面试考官的素质参差不齐，个别面试考官没有受过专业训练，面试技术不精通，缺乏人才鉴别能力；等等。因此，把好“入口关”，是有效保证公务员队伍的公共服务能力素质的关键。
选拔任用机制不健全。公务员法将以竞争上岗方式选拔机关中层干部和通过考试方式面向社会公开选拔一定职务层级干部予以刚性规定，这比以往干部选拔方式有了较大进步。然而，竞争上岗仅限于机关或单位内部，不仅竞争是有限，而且竞争上岗包括社会公开选拔找人划线，竞争条件为特定人设置；单位领导考官过多，左右面试成绩；竞争上岗程序随意性大等等，导致职务晋升中用人唯亲、跑官要官、论资排辈、决策不民主以及考察失实等问题较突出，现实中的“用人唯亲”、“领导内定”、“内部人控制”现象严重，这都在一定程度上制约了公务员公共服务能力提升。特别是基层公务员面临着更为严峻的晋升压力，职务晋升渠道、台阶、升迁机会少，乡镇公务员除少数人能被提拔为科级干部外，大部分在工作二、三十年后只能以科员身份退休。由于晋升无望、面临不公平用人环境，服务意识和工作热情下降，影响和制约了公务员公共服务能力建设。
公务员激励机制不健全。激励机制是公务员提升公共服务能力的重要诱因，激励因素的缺失在一定程度上也是导致公务员公共服务能力水平低下的重要因素。激励要素缺失主要表现在：一是薪酬水平偏低，薪酬管理不规范。虽然《公务员法》规定，公务员的薪酬由政府财政支付，但由于各级政府的财政状况差异很大，特别是乡镇一级的财政普遍困难，部分地区还存在拖欠公务员工资，使得公务员公共服务能力建设和提升失去了物质保障。有些地区由于受法律保护的工资不能满额及时发放，导致部分公务员不安心于工作的现象时有发生，如设法谋取非正式收入、热衷炒股、打理自己的副业等，使得部分公务员将精力用在体制外，难以在公共服务能力提升方面投入时间、精力。三是职务晋升作为制度化的重要激励要素，由于在制度设计和具体实施中存在着一定不规范之处，导致职务晋升的正激励作用发挥有限。凡此种种，都影响到公务员公共服务能力的提升。
培训机制不健全。培训是公务员能力开发的重要途径，也是提升公务员公共服务能力的重要制度化举措。但就目前公务员培训现状来看，通过有效培训达到提升公务员公共服务能力的目的并没有得到很好的实现。一是公务员培训机制不健全。各种培训中的“缩水现象”严重，有的培训只是象征性、有的则不在正规机构进行培训、有的只是请几个老师讲授几堂课草草了事等；二是培训脱离实际，针对性不强。因缺乏分层次、分类别、分职级的公务员能力公共服务素质模型的制度构建，所以也缺乏具有针对性的能力培训模块设计，致使公共服务能力培训缺乏科学性。三是培训资源短缺。各地行政学院（校）是公务员培训的主体，甚至在一些地区是唯一培训机构；行政学院（校）没有与驻地高校形成有机的培训合作机制；行政学院（校）对政府各系统的培训机构缺乏有效整合；师资力量不足及师资总体水平不高，不能满意公务员的能力素质培训需求；四是培训手段、方式陈旧。一方面讲授式、“填鸭式”仍占据主导地位，现代的科学培训技术和方式如案例式、体验式、互动式、现场式等没有得到足够重视和应用。另一方面缺乏对公务员培训效果的评估和有效使用等等。上述问题的存在使公务员难以通过培训提高自身公共服务能力。
B.体制环境原因
公共服务是在一定体制环境下运行，公务员提供公共服务必须以健全的体制环境作保障，特别是以相应法律法规作保障，但现有的体制环境不能完全适应公务员公共服务能力的发展。
公共服务体制环境不。当前公务员公共服务能力不足或不高的一个重要成因是体制环境不完善。经济转轨、社会转型导致社会竞争加剧、社会流动加快、社会分化加速、社会矛盾增多、社会运转复杂，出现了一些新情况、新需求、新问题、新矛盾，日益增多的事务引发了公务员提供公共服务时所面临的常态化环境，许多问题无章可循，而公众对公共服务的期望值也越来越高、服务需求越来越多元化、个性化，所有这些既对公务员公共服务能力素质提出更高要求，又对公共服务体制提出创新发展的要求。
公共服务能力建设不规范。自1993年推行公务员制度到2005年《公务员法》出台这十多年来，有关公共服务能力及其建设制度规范只有国家人事部制定的《国家公务员通用能力标准框架(试行)》。而该标准框架对公共服务规范局限于公务员公共服务能力的总体要求，不仅内涵揭示不够，而且范围比较狭窄，可操作性较差，使得公务员在进行服务的过程中常常面临无法可依、无所适从的困境。也使得公务员难以把握公共服务提供的步骤、方式、时限和次序等，更难以有效促进公务员公共服务能力的提升。
公共服务监控机制不健全。一是相关评估体现尚未形成。目前有关公务员提供公共服务、公共产品质量和效能的评估体系尚未健立，公众尤其是服务对象制度化的评估参与渠道尚未形成。二是监督机制难奏效。按照我国《公务员法》的规定，依法履行公职，纳入行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员都是公务员，这就意味着原先包括权力机关在内的许多体制外监督变成了公务员系统内部监督，不仅使监督者与被监督者的关系难以理顺，并且这种监督机制不论从理论还是从实践上讲都难以奏效，这使得许多公共服务存在的问题不易及时纠正。另外，媒体和社会公众等外部监督，由于监督者和被监督者之间信息不对称，使得这种监督的成效受到很大局限，作用发挥也不充分。公共服务监督监控机制不健全，使公务员公共服务能力提升缺乏压力、动力。
体制改革不到位。一是政府职能转变不到位，重增长轻发展的政府职能观难以根除并影响公共服务能力建设。在片面职能观及政绩观引导和驱使下，部分公务员工作重心发生偏离，重视经济建设而忽视公共服务及公共服务能力建设，甚至热衷于形式主义，喜欢搞形象工程，极大影响了公共服务能力的建设。二是行政管理体制改革不到位，政企不分、政社不分、政资不分等问题尚未解决，政府管得过多、统得过死现象依然存在。权力行使缺乏制度化、规范性约束机制，公共服务依然在旧体制环境下运行。三是人事制度改革不到位。人事管理手段和方法陈旧，管人与管事相脱节，工作过程和结果相脱离以及选人用人不公平、不规范、不科学等问题没有得到很好解决，对公务员提升公共服务能力的积极性、主动性产生较大负面影响。
3.提升公务员公共服务能力的对策建议
公务员是代表国家公共利益的政治团体。其公共服务能力、水平、质量的高低直接反应一个国家政治团体的素养，因此，对公务员公共能力的提升一直以来都是我国公务员培训工作的重点。同时，为广大人民群众提供优质满意的公共服务是公务员不可推卸的责任，虽然，公务员公共服务能力和水平与群众预期、目标还有些差距，但是，提升公务员公共服务能力一直是提升我党执政能力的主要路径。
A.以公共服务精神为核心
公共服务精神是指在公共行政中，出于对公共的事务、事业和利益负责的理念，以追求公众幸福为目标，为公众提供优质的公共服务而努力所表现出的一种精神。[2]公共服务精神是由多种品质构成的价值共同体，有着丰富的内涵。其核心是坚持全心全意为人民服务的宗旨。主要包括公仆意识、公平公正的理念、责任感、爱岗敬业的精神、廉洁自律的风范以及勇于奉献的精神。
公共服务精神是公务员公共服务能力的核心和统领，“如果说公共管理者在职业选择的过程中已经解决了对服务价值的选择问题，那么在他的公共管理活动中，就剩下如果创造性地实现服务价值的问题了。”[3]为构建服务型政府提供精神支撑的公共服务精神的构建是一个长期的过程，需要持之以恒的教灌输和示范、引导。
公共服务精神的动力来源可分为外源性的和内生性的，因而，公共服务精神的培育既要强调行政文化建设和外在的制度规制，又要注意个人的自律、内省和服务模范人物的引导。对于培育公共服务精神而言，行政制度规范的保障是非常重要的。正如邓小平曾说过的那样：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[4]
B.以提升能力为根本
公务员培训是开发公务员智力和潜能的基本途径。在公务员智力资源的开发、素质结构的更新和实际技能的提高方面都具有不可替代的作用。近二十年来，西方各国更是把公务员专业知识与能力作为培训的重点。要积极借鉴西方比较成熟和完备的体系基础上，以提升能力为重点，在培训内容的设置、培训方式创新、培训效果评估等环节上改进和优化公务员的培训机制。
以法律规范，保障培训的制度化。公务员培训立法不仅是我国实施公务员培训的根本法律依据，也为我国公务员培训提供了法律保障。目前，我国除《国家公务员暂行条例》对培训有所规定外，还没有配套的培训法规，因此，尽早出台一套法规和实施细则，使我国公务员培训工作步入法制化轨道。
拓宽培训渠道，创新培训内容和方式。公务员自身的多样性、层级性和地区性决定了必须由不同的培训机构和方式来适应和满足需求。现在的干部培训已经形成以党校、行政学院、社会主义学院等三所干部学院为主的培训网络，还应借助社会培训力量创新教学内容、改革教学方法、加强师资队伍建设以快速实现多样化、国际化、现代化的培训目的。
C.以建章立制为支撑
加快健全、完善公务员的各项管理制度、机制，是对公务员服务能力建设的有力支撑。
改进和完善分类制度，明确各级公务员所应具备的能力和应肩负的职责。
要突出公务员纵向分类的能力标准，层级越高，应具备的能力就应越强。对于初级公务员以通用能力为评价的主要指标；中高级公务员在通用能力的基础上要加入相应职务等级或相应机构层级公务员的能力模型指标评价。[5]
改进和完善公务员选用、流动和惩戒机制。在选用的环节上加大对能力、身体素质和心理素质的测试。
改进和完善绩效考核机制。科学制定有效的指标体系，全面考核和评估公务员完成工作的数量、质量、以及所产生的社会效益。将考核的重点放在绩、能两个方面，加大平时与定期相结合的能力评价。
D.以监督体系为保障
完善监督体系为公务员能力提升提供坚强有力的保障。其核心是要强化公务员的责任意识和问责机制。
从外部来讲，用制度设计来排除公务员在公共领域中追求私利实现的可能性，实现公共性与私人性的严格分离；从内部来讲，用道德法则来促使公务员树立公共利益信仰，使责任内化为行为者的价值目标。有效地实现外部控制和内部控制的统一，强化公务员作为核心价值取向的责任意识，最终实现公务员信仰和责任的统一。
［1］课题组关于公务员公共服务能力概念的界定。
［2］仰和芝，周建.公共服务精神培育与服务型政府建设.当代世界与社会主义.2009.05
［3］张康之.公共管理：社会治理中的一场革命.北京行政学院学报.2004.02
［4］《邓小平文选》第2卷第333页。
［5］窦泽秀，赵立波.公务员公共服务能力建设的模型构建与路径选择.学习论坛.2011.05
出处: 该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http://www.ems86.com总第434期2011年第43期（11月28 日出版）-----转载须注名来源

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