关于农村私人建房安全施工及科学管理的思考
舒杨杨（中国农业大学    北京  100094）
摘要：在农村经济迅速发展的背景下，农民建房热情高涨。但由于缺乏相应的管理，施工场地事故不断，造成了严重的经济损失。笔者为此走访了有关部门，分析了问题的严重性和出现的原因，并提出了解决措施，以期呼吁相关部门加强对该方面的管理，提高农村私人建房的安全意识。
关键词：农村经济；私人建房；安全施工；科学管理
1.前言
随着经济的发展和惠农政策的实施，农民收入增加，农民群众把积蓄投向共同的去处——修建房屋。从二十世纪九十年代小平同志南巡讲话至今，我国农村居民建房热潮迭起。1985年到1996年，我过农村竣工房屋建筑面积从78973m增长到87277m，1978年我国住房消费占农村居民消费支出的5.3%，1990年相应比例上升为13.8%，1996年相应比例上升为17%。
今年寒假，笔者接触到一起家乡发生的农村建房工人坠落摔断腰身事故。这不是第一次听说类似的事，可见在农建市场中，漏洞很大。通过实地走访建房建筑工地，谘询政府有关部门现在管理实况和问题原因，到农民家里深入访问了解农民对安全建设的心理状况和看法，发现农民大量修房一方面改善了农民生活条件，但也出现了许多问题，亟待中央政府高度重视。新农村建设是“十一五”规划中的重点，私人新屋的修建又是新农村建设的重要方面。2008年中央1号文件提出“重视解决农村群房安全问题”，就是要求着力解决与农村困难群众最关心、最直接、最现实的利益密切联系住房安全问题．让农村这部分困难群众分享经济发展实惠、共享改革开放成果创造更有利的条件和更扎实的基础，促进城乡社会的和谐稳定。
综上，社会上已开始意识到农村房建安全问题的严重性，不少新闻报道了该方面的问题，地方政府也出台了不少的法规来约束不合格建房行为，如广州市番禹区建设局出台了《番禹区建设局全区农村建房从业人员进行施工安全和技术培训》的通知，但仅限于地方法规，全国性的法律并没有出台；对此类问题的探讨也多在地方报刊上进行浅层次的剖析，并未深入分析。对于农村的房屋，大家的目光多集中于小产权房问题，施工安全还属于盲区。因此，笔者在此加大对农建市场管理的呼吁，让大家有关部门重视这个问题。

2.施工安全问题
2.1建设质量问题
全国农村建房，特别是自建房，无地勘，无设计，建筑材料也没有保证，修建房屋时任性而为，施工图不过是包工头根据建房农民的建房要求画的一张简单的草图。目前，农村建房95％以上无正规施工图，建房时东抄西仿，仅凭经验动工，在建造过程中随意拆改，建筑质量无保障，抗灾能力低.
2.2无证施工严重
建筑人员临时拼凑，技术差。由于“村镇建筑工匠从业资格审批”已于2004年取消，目前，新的管理模式尚待探索。但作为工程的直接参与者，房东、包工头、施工人员都有值得注意的细节。
农村中活跃着很多没有施工许可证的“建筑游击队”，施工人员中有的已干了一二十年，有一定的经验，但多数的还是新手，多数施工人员的技术并不过关，加之绝大多数农民建房采用“亲帮亲，邻帮邻”的方式，找本地的邻居、亲朋帮忙参与施工，由他们修好的房屋质量得不到保证。
2.3工地上的施工安全问题
我所走访见到的农村房建完全是祼建：无安全防护设施，工人没有系保险绳，没有安全帽，房屋没有防护网。建筑工地上，搭架用的是毛竹或者木质较脆的柳杉，站在上面的人多了，或者堆放的材料多了，板子就容易断。笔者了解到，包括偏西部的四川、重庆，东部沿海发达的浙江、江苏、秦皇岛等的农村建房市场，安全施工都没有得到有效的落实。可以看出，农村私人建房的安全问题是全国农村的普遍软肋。还有，一家修房，邻里帮忙，工地上有很多老人小孩，他们多是帮着干轻活的，没有经验，谁也说不清什么时候砖头要掉下来，谁会不小心被搅拌机伤。另一方面，施工人员的安全意识也不强。为了赶时间，经常疲劳施工;施工人员也常常酒后做工，造出来的房屋质量能否保证且不说，就他们的自身安全也有危险。
3.问题的严重性
全国各地发生的农村建房安全事故层出不穷。三门新闻网报道， 2009年11月26日上午10点半左右，高枧乡吴岙村一幢在建民房突然倒塌，导致一死三伤，其中死者为房主。据调查，该民房属于“未批先建”，且房屋结构设计与施工工艺都存在巨大安全隐患：民房设计的楼层高度高达5米多，远远超过合理高度，而且顶在横梁下方的木质支柱又太细，支撑不住来自上方的压力，悲剧因此发生。 
2010年9月，四川省芦山县隆兴乡的私人建筑工地上也发生了一起事故。两名工人踩在外面的架子上施工，由于这种木板是柳杉做的，且用的时间久，木板被踩断了，造成一人重伤，要三年才能恢复过来，另一个人轻伤。
 
（王世忠 《乡村建筑工地简陋的施工条件埋藏着许多安全隐患》 河南日报农村版 2010年5月24日）
 
没有任何防护措施的手脚架（图片来自《富阳日报》2008年11月26日）
农村农民建房安全问题危害严重，这类事故发生的频非常高。以浙江省缙云县为例，近年来,缙云县县法院审理的涉及农村建房过程中施工人员伤亡的案件不少，以2007年为例，县法院受理、审结的此类案件达18件，赔偿金额都在10万元以上。今年1———8月共审结此类案件10多件。
再有是四川省芦山县。芦山县辖6镇9乡，共12万人，其中农业人口11万人。据不完全统计，2009年和2010年，共有1179户修新房，发生了15起事故，重伤3人，死亡1人。其中，太平镇有198户修房，发生4起安全事故，伤亡4人，死亡1人；飞仙关镇09年98户修房，10年116户修房，2起事故，伤者3人；芦阳镇09年117户修房，10年134户修房，3起安全事故，重伤2人，轻伤1人。
从芦山县的数据可以看出，一方面，农民修房热情高涨，迫切地想要提高生活水平；另一方面，由于监管措施不到位，事故发生频率高，给农民的生命财产安全构成严重的威胁。并且，现在并没有专门的机构对安全事故的数量和伤亡情况进行统计，这是管理方面的空区，也看得出有关部门对此还不太重视。
农房建筑质量安全事故及潜在的隐患对农民生命财产安全造成严重威胁。想想看，农民辛辛苦苦打工劳作好几年，好不容易凑足了钱修房，想过上好日子，没想到出一起事故不仅美好愿望落空，事故大的，还要为伤亡者倍钱；工人也是在农村生活的农民，上有老下有小，出一场事故，轻者经济受损，辛苦多年稍有改善的经济状况重返贫困，重者有可能这一家就垮了。另一方面，农民在悲伤痛苦的时候，必定会产生对社会和政府的不满情绪。这种埋怨堆积起来将会对建设和谐社会、维护社会稳定产生不利影响。
4..农村建房安全问题产生的原因
    第一，农村建筑市场法制建设严重滞后，无法可依。
《建筑法》、《建设工程质量管理条例》、《建设工程安全生产管理条例》等有关建设工程质量安全管理的法律法规均不适用于农民自建低层住宅，造成政府在农民自建房监管上无法可依。
   目前，适用并规范农村农民建房的只有《建设部关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》，但这个《意见》不过是建设系统的内部规定，是建设部对地方建设部门的规定，并不是全国人大或国务院制定的，她的法律强制力太有限，对地方政府和各级各部门构不成法律约束力。地方立法在农户建管方面也是空白。在我国的行政管理中，立法没有设定政府对农村建筑市场的管理职责，在当前百事压得喘不过气的政府却没有精力去管。
   第二，管理缺位，甚至出现盲区。
    笔者了解认为，在乡镇政府一级，就全国来说，分为两类情况，一类是乡镇政府设有农户建管机构，一类是没有设置建管机构。设了农户建管机构的，由于从1997年到2001年，根据国家有关减轻农民负担的精神及取消部分行政事业性收费项目政策出台，涉及村镇建设管理的行政事业收费项目被逐步取消，乡镇建管所失去收入来源又未纳入财政预算，造成许多乡镇建管所无法维持正常运转，人员流失严重，处于瘫痪半瘫痪状态。 
在县一级政府，就房屋建设主管部门来说，包括笔者所在县，全国相当多的县级房屋建设主管部门未设有农户建管机构，也未配专门的管理人员，这些地区的县级房屋建设主管部门对农房建设的管理是盲区。即便是设有农户建管机构的县级建设主管部门，因为前面所述立法方面的原因，农民建房的管理也是不到位并缺乏力度的。地级以上政府建设主管部门虽设有农村建筑专门机构，由于鞭长而莫及，加之管理费力无利，谁去管。
并且，就安全主管部门来说，据安监部门介绍，安监部门根本没有把农村建筑安全纳入政府安全管理范畴，出了事故根本没有对伤亡情况进行统计，可见政府对农民建房安全的重视程度。 综上所述，农村农民建房安全在政府来说，是无法可依，无人去管。
第三，成本问题。
现在我国在多数农民的经济条件还不算太好，只是初步越过温饱线，要修房还需要向亲友借钱，资金紧张，如果走正规的修建过程，成本至少要增加20%。老百姓的普遍心理是我本来用三万块钱可以修好的房子为什么要花四万呢，何必要多出那一万块钱？从包工头的角度来说，他们若选择正规修建，配齐安全设施，他们开出的价格就会上升，户主就会选择要价相对较低的包工头。
    第四，管理难度大。
就全国而言，农村中存在很多“游击建筑队”，老百姓要修房就找个认识的包工头，包工头再临时找些农民群众，一个建筑队就成立了，房修好后又散伙，流动性较大，不好进行统一有效的管理。包工头没有施工许可证，工人技术不过关，建房质量也就不容乐观。
第五，安全意识不强。农村建房出不出问题，包工头寄期望于运气，普遍存在侥幸心理。在我的调查中，很多工人干了一二十年，从来都没有安全措施的保护，但他们都没有反映过这个问题。他们总是小心翼翼地干活，生怕发生危险。过去，农村建房多为木结构或者是砖木结构，低层建筑多，事故发生的次数不太多，现在，两层以上的建筑多了，老板们产生了一种侥幸心理，把自己建设的成败归于运气，祈求老天帮助。当发生安全事故后，一般采用私了，业主和包工头各出点钱，或者老板让受了伤的工人继续帮自己干活，工资照发，事情就解决了。
   重视农村农民建房安全问题的重大意义。农村农民建房安全事关“三农”问题。党中央、国务院历来重视“三农”问题，不少影响和制约农村稳定、农业发展和民增收的“三农”问题 步得到有效解决，比如，农村合作医疗、农村义务教育、农村交通整治、农村人畜 水改善等等。随着农村农民建房大量向砖混结构和高层发展，加之随着经济的发展，农民的经济条件不断提高，大多数农民已不愿和祖辈父辈生活在一起，上世纪八十年代前子女结婚就占一间、祖孙三代同挤一屋的时代一去不复返，六0后，特别是七0后、八0后的农民都想拥有一个属于自己的小屋，由于我国农民人口数量众多，农村建房市场庞大，涉及千家万户，农村建房出现的大量质量安全问题已成为影响和制约农村稳定和发展以及农民稳定脱贫的新“三农”问题。此问题得到解决，农民的辛苦积累就能收获果实，安居乐业，农村就稳定，农村就能发展，否则，农民不仅不能安居，不能乐业，还会因此返贫，甚至家破人亡，农村稳定何来保证，农村发展何来保证。
5.改善我国农村建房安全的对策建议
   第一，中央政府应高度重视。
综以上所述，农村农民建房安全问题已到了不能不重视，非重视不行，不能不解决，非解决不行的时候了。要解决此问题，唯有中央政府重视，摆上中央政府的议事日程，专题研究，才能在全国范围内各级政府安排，各级人大、政协关注，相关部门行动，新闻媒体跟进，形成合力。
   第二，建立并完善规范农村建筑市场、明确政府管理农村建筑安全质量的法律法规。
这是首要的。在依法治国的今天，政府的管理和职责履行无法律规定，是不可想象的，只有从立法上明确政府规范和管理农村农民建房安全质量的管理职责，解决政府的有法可依问题，政府才能有法必依，执法必严，违法必究。
   第三，加强综合管理。应建立建设主管部门指导、安监部门监管、乡镇政府管理的综合管理体系。
    第四，强化对农村建筑人员的管理。加强对施工单位的检查，特别是建房安全责任部门要做好施工现场督查工作，检查施工安全防患制度是否落实，质保检验单和施工队的施工记录。同时，要加强对农村违章建房的巡查、处理力度，让农民树立安全意识和主人翁意识。
八十年代时期，政府对乡镇农村建筑队、建筑人员有较好的管理，现在反而弱化甚至退出，导致现阶段的情况。各地政府应在这方面下功夫研究，总结过去好的作法，根据现情，探索建立适合我国农村实际的建筑人员管理办法。第五，政府提供建房补贴。虽然农民也知道“建筑游击队”不太可靠，但进行正规修建会导致成本的增加，农民不太好的经济条件使他们不愿意承担这多出来的成本。现在国家对很多项目都给予补贴，何不来个建房补贴，鼓励农民请正规的建筑队来修房，鼓励农民请建设部门的专业人员来进行管理和指导，要求包工头做好安全设施。这多出来的钱由政府承担相应的一部分，给予农民补贴。这样，建房质量得到提高，施工安全也有了保障。
     第五，对于老百姓法律意识不强的现象，政府部门还要加大宣传教育的力度，使之意识到规范建房的重要性，让工人树立维护自己权利的意识。
    城市的发展离不开农村，农村的发展需要城市的支持，农村的和谐稳定关系到整个国家的稳定大局。我国农民有着传统的安土重迁的习惯，对自家房屋有着很深的感情寄托。中央向来高度重视“三农”问题，何况是房屋这关系到农民切身利益的财产。农村私人建房的安全问题出现时间较长，监管难度较大。政府作为人民利益的捍卫者应高度重视这个问题，让农民朋友过上平安幸福的生活！

参考文献
【1】 刘李峰，冯新刚，胡建坤。解决农村困难群众住房安全问题的对策研究.小城镇建设.2009.02
【2】 吴桂莲，杨子江，李峻.农村城镇化建设过程中农房建设的可持续发展.Journal of Anhui Agri.Sci．2009.37
【3】 编辑: 汪建新   作者: 通讯员 曹子秋 中国缙云新闻网，2008-9-17 http://jynews.zjol.com.cn/
【4】 连云港市城乡建设局对民建连云港市委《关于重视农村建房安全的建议》的答复 建议提议人：民建连云港市委。案别：市政协。案号：1113。类别：城建城管
【5】 连云港市城乡建设局对民建连云港市委《关于重视农村建房安全的建议》的答复 建议提议人：民建连云港市委。案别：市政协。案号：1113。类别：城建城管
【6】 编辑: 汪建新 作者: 通讯员 夏 松 中国缙云新闻网 2008-09-09 08:53 http://jynews.zjol.com.cn/
【7】 秦俊波 《湖北谷城政协：农村建房安全隐患应予以高度重视》人民网-中国政协新闻网http://cppcc.people.com.cn/
【8】 薛姝，罗盘《湖南省城建高等专科学校学报》第9卷增刊2000年6月 第23页
【9】 湖北省南漳县东巩国土资源所邓明德 《中国农村建房用地堪忧》 《中国国土资源报》2003年10月17日
李温良，李书杰.中国农村建房应规范化.经济日报.2001.11.06 该文原载于中国社会科学院文献信息中心主办的《环球市场信息导报》杂志http://www.ems86.com总第422期2011年第31期（8月28 日出版）-----转载须注名来源
【10】