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德国中期财政规划舶来品的中国本土化运用探析
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王凌云 支德志 郭冰

摘要:德国作为最早实行中期财政规划的国家之一,如今已然形成了十分成熟的财政管理框架。2014年,我国才开始探索实施中期财政规划。在此背景下,进一步研究德国中期财政规划发展的经验,对于健全我国中期财政规划管理,推进预算管理体制改革和提升国家治理现代化都具有非常重要的现实意义。本文秉承“以中为体,以西为用”理念,结合当前国情,对德国中期预算管理如何实现本土化进行了探讨,以期为国家决策提供参考。

关键词:德国 中期财政规划 中期预算。

 

一、中期预算的基本概念、现实意义

(一)基本概念

中期预算,又叫多年预算、滚动预算,中期预算框架中期支出框架等,是年度预算的延伸形式。即政府每年在编制年度预算的同时,也编制以后若干财政年度收支的预算,并以此来提高年度预算编制有效性。有效的中期预算管理,能够实现政府资源总量跨年度的合理分配与平衡,以纠正年度预算的短视行为。

(二)当前我国实施中期预算的现实意义

1、实行中期预算改革,是规避年度预算短视行为,深化预算制度改革的现实需要。随着现代公共财政管理体制的发展和国家治理体系的深化,我国现行的年度预算管理体制弊端日益显现,它人为地割裂了预算与宏观经济的联系。中期预算规划便是针对年度预算这一缺陷而产生的一种新型的预算管理模式,4它是基于政府中长期决策及活动安排,并考虑部门事业发展规划而确定的滚动财政规划,对年度预算起着约束和指导作用。

2、实行中期预算改革,是增强财政可持续性,维持国家经济稳定发展的现实需要。当前,我国财政收入增幅逐步下滑,刚性支出压力增大,财政收支矛盾不断扩大。中期财政规划能够实现财政收支由年度预算平衡转向跨年度、周期性预算平衡,为合理安排各项支出的重点和优先次序拓展了空间,从而实现财政的可持续发展。在此体制下形成的财政政策,更注重熨平经济周期,减少周期性因素对预算的冲击,有效避免财政的顺周期性,以实现经济稳定器的作用。

3、实行中期预算改革,是提高公共资源配置效率,保障国家重点项目的现实需要。我国正处于经济转型的关键时期,政府投资起着举足轻重的作用,长期的、重大的项目数量越来越多,单年度预算制度难以满足重大项目的管理需求,需要引入中期预算来对重大项目进行多年度、滚动安排,有效改变当前碎片化、各自为政的项目管理格局,确保重大项目资金来源的长期稳定,不断提高公共资源配置效率。

二、德国中期财政规划的基本模式

德国早于20世纪60年代就开始实施中期预算,是全球实施中期预算最早的国家之一。在德国,中期预算被称作“中期财政规划”。当前,德国中期财政规划的相关经验已被欧盟各成员国普遍借鉴和采纳。德国的预算年度是历年制,即每年11日至1231日。联邦预算包括年度预算和中期财政规划,年度预算在中期财政规划的基础上编制。

(一)中期财政规划的法律框架及组织保障

为了规范和约束中期预算的编制,德国以法律形式对中期预算编制的主体、程序和内容等做了明确规定。1967 年,德国联邦议院颁发了《经济稳定与增长促进法》,规定联邦政府每年在编制预算草案时,还应编报五年财政规划,提交议会审查,这标志着德国正式开始实施中期财政规划。1969年,德国联邦议院颁发了《联邦预算法》,阐述了中期财政规划的具体管理措施,明确了各部门的职责范围以及预算管理流程。2005年,默克尔政府修正了《经济稳定与增长促进法》,加大了联邦政府的财政权力和统筹协调能力。2013年修正了《联邦预算法》,进一步提高财政透明度,加强了对预算执行的监控。

德国中期财政规划编制的主要负责机构是财政计划委员会,主席是联邦财政部长,成员由联邦、州和市镇三级政府的代表组成,包括预算编制人员,经济学家、政府官员等。德国年度预算和中期预算都需要提交议院审议。而为配合中期财政规划编制实施,提高中期财政规划编制的科学性、可行性和指导性,德国成立了专门的协调机构——国家经济平衡发展委员会,做了大量的前期准备工作,包括协调做好宏观经济预测、财政收入预测、制定财政平衡计划等。4该委员会一般以联邦经济部部长为主席,其成员包括财政部长、各地方政府代表,德意志联邦银行等。该委员会定期开会,主要研判未来经济走向,讨论维持经济平衡发展的财政战略框架、宏观调控措施、应对财政赤字的策略等纲领性内容,为中期财政规划的编制定下总基调。在宏观经济预测中,国家经济平衡发展委员会牵头协调,具体由联邦财政部和联邦经济部,在对当年经济发展情况和宏观经济指标进行综合分析的基础上,制定财政政策战略,动态更新相应的经济发展规划和财政政策。在财政收入预测中,由财政计划委员会负责每年两次 ( 5 月和 11 ) 开展滚动的五年期税收测算,定期发布关于经济展望的预测报告和财政预测报告。6

(二)编制、审核、公开、执行和监督调整流程

    1、部门编制及审核。首先,在部门编制开始前,联邦财政部会先根据未来经济前景,向各支出部门发布财政收支数据、财政政策以及预算编制指导文件,具体包括联邦部委年度预算各支出类别的上限和关于编制多年期规划的说明,以此形成自上而下的预算约束。其次,各支出部门据此编制其在下一年度和随后三年的支出需求,形成自下而上的支出需求。最后,联邦财政部在收到各支出部门呈交的支出需求后,经过汇总、审核,确定当年和未来数个预算年度各种支出的规模和构成。经核算,如果各部门支出需求的总和小于财政部的预定目标,那么剩余的部分会被用作“经济协调储备金”,以后需要时再分配;如果支出需求超出财政部的目标,财政部将提交一份削减预算开支的提案,确保支出需求与目标一致。1消减预算开支的方式通常有三种:一是延后投资项目预算年度;二是制定年度举债计划;三是削减支出,一般是政府运行支出、基础设施建设支出甚至是权利性福利支出。如2010 年,受希腊债务危机的影响,财政部调整了福利政策,削减了失业救济金等福利支出。值得一提的是,在上述中期财政规划的编制及审核讨论过程中,联邦审计署全程参与,并实时进行监督。另外,德国先进的预测技术对预算收支预测的准确性起到了至关重要的作用,德国甚至还曾作过2050年超长期经济预测。

2、议院审批及公开。德国政府层级分为联邦、州和地方政府三级,均有制订中期财政规划的责任。联邦政府一般于预算年度开始前的 3 个月向联邦议院提交预算草案,中期财政规划也一并提交,州和地方各级政府的年度预算草案由州或地方本级议院审批,但中期财政规划草案则需要会同联邦政府中期财政规划草案一同由联邦议院进行审议,议院可以对草案提出修改意见或否决草案,但不能直接修改草案。联邦议院的预算审议分为“三读”。一读,财政部部长介绍草案概况,提交联邦议院讨论。二读,财政部报告各项具体计划,经联邦议院各委员会逐项讨论,形成修改决议。三读,财政部根据联邦议院决议修改草案,报送联邦议院和联邦参议院征求意见,再次修改后再次报送,经由联邦议院和联邦参议院先后表决通过后正式生效。正式生效并经财政部部长、内阁总理签发后,预算案送交联邦总统签署。最后,联邦政府在政府门户网站上公布预算和中期财政规划,并公开发行预算出版物,不仅向社会公开财政预算信息,甚至联邦议院的所有讨论记录都全部公开。4

3、预算执行及调整。由于德国中期财政规划的编制是在广泛、深入征求各支出部门、各级政府和权威机构的意见下形成的,具备较强的科学性和指导性。在预算执行时,超预算的支出必须经由联邦议院审批,履行严格的法定程序,强化预算硬约束,减少随意性和短期性的开支,倒逼各部门提高对预算计划编制的重视程度。而一旦当中期财政规划在执行中出现偏差,国家经济平衡发展委员会就会牵头协调,组织相关职能部门、联邦议员、各州代表进行商讨,确定各级政府、各联邦部门的职责,综合运用各方面的经济政策及经济手段,共同采取联动措施应对财政危机。在财政收入计划执行方面,德国财政部严格按照税法组织规范的征管工作。如果经济形势发生恶化,发生财政收入短收,财政部可以调入“经济协调储备金”作为必要的补充。在财政支出计划的执行方面,当国家面临持续的经济衰退时,可从“经济协调储备金”中拨出必要的资金,在短期内迅速启动财政规划中的重大投资项目。

三、借鉴与启示

当前,我国直接实施“中期预算”的条件还未成熟,当下官方制度中表述的“中期财政规划”也只是作为“中期预算”的一种过渡形式。中期预算工作在我国仍处于起步阶段。笔者认为,坐实德国中期财政规划先进经验的本土化需要重点关注以下三点:

(一)建立中期财政规划协调机制,提高政府部门和外部机构的参与度,是提升中期财政规划质量的组织保障。当前,我国中期财政规划所呈现的财政部“一部独管”与德国中期财政规划的多部门协同联动形成了较大反差,其他支出部门的参与度还十分有限,导致中期财政规划编制操作性强但精准度差,难以达到预期的政策效果。这方面,我们可以借鉴德国有关经验并结合我国实际,一是开展财政、金融系统内部机构整合,破除中期预算编制壁垒。一方面应适时开展财税系统机构整合。将财政、国税、地税、海关等财税关等部门整合,以降低各级政府税收征管成本和预算编制难度。另一方面,应着手考虑将目前“一行三会”进行整合,建立以央行为主体的金融“大监管”机构,准确把握经济金融运行与中期财政规划的统筹和联动。二是增进国务院各相关部委间配合,形成中期预算执行合力。建立以发改委、财政部、央行为核心的中期财政规划部际协调机制,明确各部委职责,增进合作和协调联动,更好地推进中期财政规划的执行。财政部负责牵头组织,制定中期财政规划管理办法。发改委负责宏观经济形势分析,制定国民经济和社会发展规划纲要,做好中期财政规划与国民经济五年规划的对接工作。央行负责宏观经济形势分析,国库收支监管,并抓好货币政策与财政政策的协调配合。此外,人大、审计应全程参与,做好监督检查、绩效评价和中期财政规划草案审议等工作。

(二)建立以中期财政规划为中心的衔接机制,是中期预算能够在国家宏观经济调控发挥作用的关键所在。一是要与国民经济五年规划相衔接。强化财政部与发改委的合作,共同协商,切实解决五年国民经济和社会发展规划纲要与三年滚动中期财政规划间存在的时间错配问题,做好政策、规划间的衔接。二是要与年度预算框架相衔接。中期财政规划的成功,取决于是否具有良好的年度预算管理基础。当前,我国应逐步增强中期财政规划对年度预算的硬约束。坚决不允许年度预算突破中期财政支出的上限,不能在年度预算中加入没有列入中期财政规划的重大项目。三是与部门中期事业发展规划相衔接。各部门支出规划是中期财政规划的基础和重要依据。德国在自上而下的预算约束和自下而上的支出需求反复博弈中,确保了支出部门事业发展规划与政府中期财政规划的统一。然而,当前我国各预算部门的支出规划能力及参与度都十分有限,建议改进我国现行的以“自上而下”为主的部门预算编制模式,建立以“自上而下”和“自下而上”相结合的预算决策模式,部际联动,并适当增强支出部门在预算编制中的自由裁量权,提升中期预算与部门事业发展规划的契合度。

(三)构建科学可行的中期财政规划约束机制,是提升政府内部控制,实现自我约束的一项财政工具。中期财政规划一旦丧失约束力、指导性,将会流于形式,难以真正发挥其在增强政府宏观调控、防范财政风险方面的作用。德国中期财政规划具有较强的约束力和指导性,并在实际宏观经济调节中确实起到了重要作用,尤其是在应对欧债危机和欧洲难民危机中,财政仍显得游刃有余,且大体维持着财政收支平衡政策。从中期预算管理角度来看,主要得益于三点:一是严格的法律约束;二是先进的预测水平;三是审计的实时监督。当前,《预算法》为我国编制中期财政规划、实施中期财政规划管理提供了法律依据,下一步应制定具体实施细则,对编制程度、范围、组织保障有情做出详细规定,强化各相关部门、机构编制中期财政规划的约束。在预测手段和技术上,我国应正视转轨时期政策调整变化大、预测技术手段和经验不足等现实状况,构建符合我国实际的计量经济学模型,并通过建立健全财政管理信息系统,为中期财政规划的预测与编制提供数据基础,实现各相关部门、机构间数据信息共享,增强中期财政规划编制的科学性。在预算绩效审计监督中,我国应强化人大、审计的职能作用。建议在引入人大对中期财政规划审查监督的基础上,增加审计全程、实时监督,发挥审计部门职能作用,不断提升中期财政规划对年度预算的约束作用。

 

参考文献

[1]马蔡琛、袁娇,中期财政改革的国际经验与中国现实[J],经济纵横,201604

[2]邝艳华,德国中期财政规划改革经验及启示:综合协同型预算模式[J],公共行政评论,201606

[3]杜娟,加强我国中期财政规划约束机制建设[J],财税审计,201610

[4]张军,我国中期财政规划与滚动预算管理:借鉴与实践[J],会计之友201702

 

 

时代人物杂志社--唯一官网   2017-06-19 10:08:41 作者:www.ems86.com 来源: 文字大小:[][][]
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