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构建中国特色社会主义的乡村治理体系
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——“三级管理、十户一体”的威宁模式研究
 董磊磊 

摘要:改革开放三十年以来,中国乡村的经济、社会、政治、文化结构发生了翻天覆地的变化。在取得举世瞩目的成绩的同时,也出现了“空心化”的问题,直接危及到我党基层政权的组织与建设。在这样一种背景之下,贵州省威宁自治县率先开展“三级管理、十户一体”的乡村治理建设,已初见成效。本文系统性的总结归纳了其组织架构与特点,梳理了其产生的现实条件、理论根据、历史传统,希望对我国特色的社会主义乡村治理提供有益的经验与借鉴。
关键词:乡村治理、中国特色、三级管理、十户一体

习近平总书记针对乡村的改革发展指出 “中国要强,农业必须强;中国要美,农村必须美;中国要富,农民必须富。”“要以保障和改善农村民生为优先方向”“党管乡村工作是我们的传统。各级党委要加强对‘三农’工作的领导,各级领导干部都要重视‘三农’工作,多到农村去走一走、多到农民家里去看一看,真正了解农民诉求和期盼,真心实意帮助农民解决生产生活中的实际问题。”习总书记关于乡村治理的系列讲话,为我们勾勒出乡村建设发展的新思路、新理念、新指南,高屋建瓴、深刻精辟地阐述了推进乡村改革发展若干具有方向性和战略性的重大问题。总体来看就是要形成“以农民增收和粮食安全为核心,党的领导为关键,三个必须为目标,四大治理为保障”的乡村治理体系。
“三级管理、十户一体”的威宁模式,立足于我国经济社会全面转型的现实条件,创造性的吸收了中外社会治理与经济发展的理论经验,批判性的继承了我国乡村社会发展的历史传统,构建了一条具有中国特色的乡村治理道路。“村委会+自管委+十户一体”三级自治,以党的领导为核心,一方面以“自管委”建设为基础,加强乡村社会的综合治理;一方面以“合作社”建设为重点,加强乡村经济结构的调整。在习总书记系列治国理政方略的指导下,探索出了一条具有威宁特色、中国特色的乡村发展之路。
一、立足乡村发展的现实条件,创新乡村治理模式
  乡村治理一直是我国乡村发展的瓶颈,在传统的“城乡二元”结构的制约下,乡村治理的难度大、效率低、矛盾多,“村两委+村民小组”的乡村治理模式从1980年沿用至今,已经滞后于我国乡村经济社会发展的现实,无法满足6亿乡村人口的发展需要。原因在于,经过三十多年的改革开放,经济的高速发展刺激了城乡之间的社会流动,进城务工与受教育水平的提高,在横向和纵向上重塑了我国的社会阶层结构,客观上打破了过去“城乡二元”的经济、社会、文化、身份限制。然而这一变化,对乡村来说也带来了 “集体经济的空心化”、“人口空心化”、 “乡村文化的空心化”的问题,传统的“乡土中国”、“乡土伦理”、“乡土人情”已经逐步瓦解。在这样一种现实条件下,乡村治理也逐步“空心化”,全体村民大会已经形同虚设,外迁与流动的村民,已经失去了参与乡村治理的积极性,维系着村民们的认同感的只剩下土地权益、宅基地权益和公共建设和经营用地权益,即使是村民代表大会,也没有什么可以“代表”,过去的“能人治村”“贤人治村”,逐渐变成了“老人治村”,“无人治村”,直接影响到了我党基层政权的建设。长此以往,中国的乡村发展将陷入全面“空心化”的陷进之中,就业、养老、医疗、住房、环境、教育、治安等一系列民生问题,将给我党和我国政府的治国理政带来巨大压力,存在巨大隐患。
“三级管理、十户一体” 的三级自治,正是立足中国乡村发展现实的现实条件,充分发挥人民群众的创造性力量,“固本溯源、强身健体”,创新了乡村治理模式。“三级”指的是“村党支部、村民委员会、自我管理管委”。“自我管理委员会”设主任与副主任,由3~5人组成,采用群众直选的方式产生,任期一年,并在每个“自管委”内建立党小组。“自管委”遵循“一事一议”、民主约定的运行规则,承担本区域内环境卫生治理、公益事业建设、计生金融诚信服务、矛盾纠纷化解、治安禁毒群治、科技文化活动、农业生产发展等自管自治工作。 “十户一体”是指把10户左右居住相邻、技能相似、产业发展愿望相同的农户捆绑成一个主体,形成“十户一体”,每个“十户一体”由1名政治素质好、带富能力强、热心公益事业建设的村民作为中心户长,优先选用党员担任中心户长。 根据村落的大小,在“村两委”的领导下,设若干“自管委”,“自管委”下设若干“十户一体”。在“抱团发展,自我管理”的思路下,发展壮大合作社经济,统筹了乡村的经济、政治、社会、文化、生态建设,完善村级民主自治机制,全面提升村民自我管理、自我教育、自我服务能力。
在威宁县观风海镇塘房村,全村810户,3900人。按照“居住相邻、技能相似、发展愿望相同”的原则,撤销了以前的7个村民小组,重新成立了10个自管委,每个自管委下约8个“十户一体”, 约80户村民。又在村党支部、村委会的领导之下,引进成立了三个合作社。其中,马铃薯种植合作社,由一家农业企业成立,以土地流转的方式,将农民手中的土地集中,大面积种植“三膜马铃薯”,按照400元/亩/年的标准租用农民手里的土地,并就近聘用当地农民种植,工资为60—80元一天。这样一来,既实现了农村生产的规模化、高效化、技术化、市场化,壮大了农村集体经济,增加了农民收入,改善了当地农民的生活条件。又通过自管委,统筹了乡村社区的文化、卫生、教育、科技等事业,减轻了基层政权整脏治乱、治安维稳、基础设施维护、计划生育等各方面工作的压力,巩固了基层政权的执政基础。同时还改善了“村两委”在人民群众心目中的形象,密切了干群关系,增强了党同广大人民群众的血肉联系。像观风海镇塘房村的案例只是威宁县“三级管理、十户一体”具体实践一个缩影,目前其他乡镇的“三级管理、十户一体”建设正在如火如荼的进行,势必给威宁县乡村治理带来翻天覆地的变化。
二、吸收中外社会治理经验,完善乡村治理理论
       十八届三中全会出台的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力的现代化”。 习近平总书记曾强调“要继续加强和创新社会治理,完善中国特色社会主义社会治理体系,努力建设更高水平的平安中国,进一步增强人民群众安全感。要坚持问题导向,把专项治理和系统治理、综合治理、依法治理、源头治理结合起来。”
  在我国的传统语境下,“治理”通常指的是统治者如何“治民”。比如老子所说的“治大国如烹小鲜”;孔子的“道之以政,齐之以刑,民免而无耻;道之以德,齐之以礼,有耻且格。”“道千乘之国,敬事而信,节用而爱人,使民以时。”;孟子的 “五亩之宅,树之以桑;鸡豚狗彘之畜,无失其时;百亩之田,无夺其时。”等都是针对统治者如何“治民”而言的,传授的是“君王之术、治民之道”,目的在于“家天下、传万世”。西方的“治理”,在资产阶级民主思想的熏陶影响下,有着“契约精神”、“民主分权”的思想传统,国家——社会——公民三者之间,有着明确的界限,“治理”意味着政府提供公共服务和对“公权力”的限制。但是,不同的政党、群体、族群、利益集团,往往利用公权力进行“讨价还价”,致使政府对公共事务的管理日益碎片化、流动化,缺乏连续性和稳定性。政府治理权力的分散与集中、政府——社会——个人的冲突与合作,政府机构的整合与协同,始终无法从根本上解决西方政治经济之间的矛盾。
   “三级管理、十户一体” 的三级自治,在村党支部的统一领导下,“自管委”与“合作社”中设党小组,充分体现了十八大报告中提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的要求。“自管委”的卫生联保、诚信联建、家庭互管、新风联育、公益联合、治安联防,“合作社”的规划发展意愿、整合发展资源、领导经济实体、提供技能培训,切实体现了十八届三中全会提出的“四个坚持”即“坚持系统治理,加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理,强化道德约束,规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,解决社会问题。坚持源头治理,标本兼治、重在治本,以网格化管理、社会化服务为方向,健全基层综合服务管理平台,及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。实现了社会治理中党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的协调合作与和谐平衡。走出了一条既不同于我国传统的“君王之术”的治理系统,也不同于西方分权体制下的治理模式的社会治理道路。整合了乡村政治、社会、经济、文化、生态建设,发展壮大了乡村的经济基础,吸收借鉴了中外社会治理的有益经验,完善了中国特色社会主义乡村治理理论与体系。
三、继承乡村治理的历史传统,挖掘吸收历史智慧
我国的乡村社会,长期以来处于自给自足的自然经济状态之下,有着生产个体化、封闭化、固定化、低效化的的特点,存在着抗风险能力差、发展潜力小、后劲不足等问题。同时,在封建时期,存在着士农工商的阶层划分,可以说“三农”是整个封建王朝的基石与根本,因此,历朝历代都十分重视乡村的管理与治理,乡村治理携带着鲜明的文化基因,蕴含着丰富的历史智慧。秦汉隋唐时期建立起来的“乡里制”,北宋到民国逐步形成的“保甲制”,建国后的“互助组”“人民公社”,改革开放后“联产承包”,到今天的“三级管理、十户一体”,在传承中发展,在延续中创新,在探索中改进,充分的将历史经验与现实条件相结合。
汉代以县辖乡,乡下设亭,里下建立什伍居民组织,形成乡、亭、里、什、伍严密完整的基层管理体系。其具体组织形式是:五家为伍,伍长主之;二伍为什,什长主之;十什为里,里魁为之;十里一亭,亭有亭长,十亭为一乡。[ 刘振伟.《农民与农村组织建设》【M】.贵州人民出版社,1994:5.]
图1:秦汉隋唐乡里组织结构

北宋时期建立了“保甲制”并一直沿袭到民国时期。宋王朝的“保甲制”具体形式是将乡村民户十家编为一保,设保长;五小保为一大保,设大保长;十大保为一都保,设都保正和副保正。保的职务没有薪傣,只有补助。国民党政府在乡村基层组织体系的建立过程中,也广泛采用了“保甲制”。[刘振伟.《农民与农村组织建设》【M】.贵州人民出版社,!994:8.]1932年8月l日,国民党政府在豫、鄂、皖三省颁布《各县编查户口条例》,规定保甲编制要以户为单位,户设户长,十户为甲,设甲长;十甲为保,设保长。相邻各保设“联保”,或组成“保长联合办公室”,设主任一人和书记一至两人[徐文娟.《南京国民政府前期农村基层政治参与——以1927—1937年江苏乡村社会为例》【D】,兰州大学,2015]。
图2:国民政府时期的“保甲制”

新中国成立以后,面对着基础薄弱、管理混乱、贫困落后的乡村,还有西方国家严密的封锁,自力更生、艰苦创业、解放思想、立足现实,迅速开展了基层组织的创建完善工作,基层政权组织与经济组织并行发展。乡镇设党委,管辖本乡若干行政村,村设村党支部“上传下达”具体负责本村各项事务,理顺政治组织的同时,充分调动人民群众的力量,成立经济互助组,发展集体经济,恢复农业生产。1954年,全国建立了993.1万个互助组,其中约49.9%的农户参加了常年互助组。[ 陆学艺、王春光.《中国农村现代化道路研究》【M】.广西人民出版社.1998:67.]     
图3:1954年互助组

在互助组突出的发展效果和优异的发展成绩之上,为了进一步发展壮大乡村经济,巩固社会主义公有制,为我国的工业与城市发展提供坚实的保障。从1958年开始,全国开展了“三级所有、队为基础”人民公社建设。取消了乡镇政府,乡镇党委改为公社党委,乡镇人民委员会改为公社社务委员会。形成“政社合一”的乡村治理机制,人民公社以生产队为基本核算单位,广泛采用“工分制”,集体劳动,集体分配,集中了政治、经济、文化、教育、民生等权力,将“互助组”这样一个单纯的经济组织,变成了一个集政治管理、经济建设、文化教育、医疗卫生、金融流通等为一体的综合性乡村管理组织[王贵宸.《中国农村经济改革新论》【M】.中国社会科学出版社.1998:122.]


图4:人民公社时期:三级管理、队为基础

1978年后逐步实行家庭联产承包责任制和1983年的政社分设为突破口,从撤社建乡到体现民主政治的“村民自治”,乡村基层政权组织和经济组织在组织制度上又一次发生了重大的变化。1983年10月,中共中央和国务院颁发了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》,要求各地按照宪法规定,在全国范围内进行政社分开、建立乡政府的工作;同时按乡成立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。1984年“中央一号文件”指出:政社分设以后,乡村经济组织应根据生产发展的需要,在群众自愿的基础上设置,形式和规模可以多种多样,不要自上而下强制推行某一种模式,为了完善统一经营和分散经营的体制,一般应设置以士地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织,可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置,也可以以生产队为范围设置;可以同村民委员会分立,也可以一套班子两块牌子。此外,农民还可不受地区限制,自愿参加或组织不同形式、不同规模的各种专业合作经济组织。原公社一级己经形成经济实体的,应充分发挥其经济组织的作用;公社经济力量薄弱的,可以根据具体情况和群众意愿,建立不同形式的经济联合组织或协调服务组织;没有条件的地方也可以不设置。这些组织对地区性合作经济组织和其他专业合作经济组织,是平等互利协调指导的关系,不再是行政隶属和逐级过渡的关系。
图5:家庭联产承包:政社分离、撤社建乡

从秦汉隋唐的“乡里制”,到北宋元明清民国时期的“保甲制”;从建国初期的“互助组”到“人民公社”,到改革开放的“联产承包”。“三级管理、十户一体”的威宁模式继承了我国乡村治理的历史传统,充分挖掘吸收了有益的历史经验,将马克思主义基本理论与中国乡村治理的历史经验相结合,推动着历史基因的延续与创新。


四、结语
“三级管理、十户一体”的威宁模式充分结合了我国的历史经验与现实条件,充分的结合了国内外乡村治理的相关理论,充分发挥了人民群众的主体力量,是中共共产党带领全国各族人民在“全面建成小康社会”的道路上,一次大胆的尝试与飞跃。“在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会;在新中国成立一百年时建成富强民主文明和谐的社会主义现代化国家。”“实现中华民族伟大复兴,就是中华民族近代以来最伟大梦想”。在今后的几十年中,“两个一百年”的奋斗目标和“中国梦”为我们规划出了一个发展的蓝图、目标、方向。在我们这样一个传统的农业国家,全面建设小康社会,建设富强、民主、文明、和谐的社会主义现代化国家,离不开乡村、农业、农民的发展进步,“三级管理、十户一体”的威宁模式,必将为我国乡村经济社会的建设发展开辟一条新道路,为“两个一百年”的奋斗目标和“中国梦”的实现贡献威宁力量、威宁经验、威宁模式、威宁精神。
[参考文献]
[1]宋煜. 基层社会管理创新语境下的社区信息化实践研究[J].学习与实践, 2013(6).
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[4] 马学理、张秀兰主编.《中国社区建设发展之路》[M] .北京 :红旗出版社,2001.
时代人物杂志社--唯一官网   2017-06-13 12:56:43 作者:www.ems86.com 来源: 文字大小:[][][]
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