台湾《扶幼计划》述评
杨晓萍、吕晓　　来源：学前教育研究　　[摘要]台湾《扶幼计划》是在台湾公私立幼儿教育机构比例失衡,贫富差距加大,家庭支付幼儿教育经费负担日益沉重的背景下出台的。该计划在对需扶助的弱势对象进行划分的基础上,通过学前教育经费补助以及加大优质公立幼儿园资源供给等方式,为弱势儿童提供优质的早期教育,以达到提升人口素质,落实教育公平的目的。虽然该计划出台后面临着一些质疑,如扶助对象划分不明确和可能造成不同幼儿园之间的不良竞争等,但其在保障弱势幼儿充分入学和改善幼儿教育质量等方面产生了重要作用,对我们大陆当前的幼儿教育改革有一定的借鉴和启示意义。

　　[关键词]扶幼计划;弱势幼儿;教育补偿

　　台湾政府于2004年推出了《扶持五岁弱势幼儿及早教育计划》(Head Start Program forDisadvantaged ChildreninTaiwan,PDC)(以下简称《扶幼计划》)。该计划由《国民教育幼儿班实施计划》(草案)修正而来,专为弱势地区满五周岁而未入小学的幼儿所制定。它旨在通过增设幼儿园和加大经济补助,提高弱势地区幼儿的学前入园率,以保证教育机会公平,并为义务教育全面向下延伸一年做好准备。

　　一、《扶幼计划》出台的背景

　　从国际相关幼教政策来看,许多国家虽然对于学前教育资源的具体分配仍存在分歧,但为弱势群体提供补偿性教育却早已成为共识。大量的早期教育方案研究表明,对弱势群体幼儿进行早期教育干预和补偿,不仅有助于他们各方面的发展,而且能够为家庭和社会带来巨大效益,有利于提高人口素质,打破贫困循环,提升国家的整体竞争力。因此,对弱势幼儿进行早期教育干预,有其迫切的需要。

　　而从台湾自身的情况来看,首先,台湾目前的学前教育机构主要以私立幼儿园为主。2002年,全台湾3275所幼儿园中,私立幼儿园1944所,占59.36%;公立幼儿园1331所,占40.64%。幼儿园招生人数总计241180人,其中公立幼儿园招生人数为76382人,占31.67%;私立幼儿园所招人数达164798人,占总人数的68.33%,可见台湾公私立幼儿园数量和招生人数比例不均衡。其次,台湾幼儿园分布不均,城市地区学前教育机构供应量充足,而在部分离岛、偏远及原住民地区,学前教育机构的供应量则明显不足,不利于幼儿教育机会均等的实现。第三,存在相当比例的经济弱势幼儿。依据台湾内政部的统计资料,台湾各年龄层中低收入家庭约占人口数的0,83%、中低收入家庭约占人口数的5%,总计经济弱势幼儿约占人口数的5.83%。与此同时,社会贫富分化加剧。近几年,台湾地区贫富差距拉大并呈恶化趋势。低收入家庭或贫困家庭数近年来快速增长,从1992年的不足4.4万个家庭、1998年的5.5万个家庭增加到2006年初的8.5万个家庭,占总家庭数的比率从0.86%上升到1.16%。台湾平均最低收入家庭可支配所得从2000年的7.8万余元降至2001年的6.9万余元,一年之间生活水平倒退了七年,但最高收入家庭所得屡创新高,贫富两极化现象越来越突出。另一方面,据2002年台湾政府统计,台湾国民平均每个家庭所得用于教育经费的开支占总支出的5.96%,其中0.78%用于学前教育。这样一种家庭对学前教育的经济投入水平,对于弱势地区及一般地区弱势家庭而言,无疑是一种沉重的经济压力,有可能使越来越多的学龄前儿童面临上不起幼儿园的危险。在此背景下,台湾教育部根据台湾整体财政状况、学前教育机构供需量等实际情况,将《国民教育幼儿班实施计划》(草案)修正为《扶持五岁弱势幼儿及早教育计划》,向弱势地区及五周岁弱势幼儿提供优质的幼儿教育服务,以为义务教育全面向下延伸一年做准备。

　　二、《扶幼计划》的目标与策略

　　(一)扶助对象与目标

　　台湾扶幼计划以弱势地区和一般地区中经济弱势家庭满五周岁而未入园的幼儿为扶助对象,通过设立幼儿园,开设符合幼儿身心发展需要的学前教育课程,采用非强迫、非义务、渐进免学费的方式对弱势幼儿进行补偿教育。这里对“弱势”的定义有两种:一为地区弱势,专指离岛三县三乡及原住民乡镇市的全体五岁幼儿;二为经济弱势,除离岛三县三乡及原住民乡镇市之外地区的低收入家庭及中低收入家庭五岁弱势幼儿。由此可见,《扶幼计划》所谓弱势幼儿包括低收入家庭子女、中低收入家庭子女、原住民幼儿、离岛地区幼儿、特殊境遇妇女的子女、外籍配偶的子女、身心障碍幼儿、身心障碍人士的子女等八类。

　　扶幼计划的总体目标是通过为这些弱势幼儿提供人学机会,给予他们优质的教育环境以提高学前教育质量,提升人口素质和竞争力,并为义务教育向下延伸一年作准备。该目标分四个阶段执行,实施对象从地区弱势扩及族群弱势,再到经济弱势,依次渐进,以低收入家庭幼儿及中低收入家庭幼儿为主,逐步落实教育机会公平。第一阶段指2004学年度,扶助对象为金门县、连江县、澎湖县、台东县及屏东县之离岛地区满五周岁幼儿;第二阶段是在前一阶段的基础上加入原住民54个乡镇市满五周岁的幼儿;第三阶段指2005学年度,其扶助对象加入一般地区经济弱势(低收入家庭及中低收人家庭)满五周岁的幼儿;第四阶段指在幼儿园和托儿所整合后,随着台湾政府财政逐渐充裕及相关配套措施日渐完善,再研议义务教育向下延伸一年的问题。

　　(二)执行策略

　　扶幼计划的主要运作方式是先成立一个行政系统来为其制定实施方案,再通过经费补助来保证计划顺利执行。为此,台湾当局成立了政策推动委员会及工作小组、专业研发小组,规划适宜的课程、设备、法规等,通过提供就近入园机会、鼓励弱势五岁幼儿参与扶幼计划、提供优质的硬件环境与设备、提升师资水平、辅导与成效评估及沟通和宣传等多种途径与策略保障扶幼计划的顺利实施。

　　其中最重要的执行策略是通过经费补助的方式达到提升入园率的目的。就具体的推动策略来看,供应机构以公立幼儿园为主,公立托儿所与私立幼儿园为辅;就读公私立幼儿园所获得的补助数额不相等,私立高于公立。在计划实施的第一和第二阶段,通过试办幼儿园,对就读公立幼儿园的幼儿每学期给予最高补助学费625元新台币,就读私立幼儿园的幼儿每学期最高补助学费2500元新台币。到第三阶段,以公立幼儿园为主要供应者,经济弱势幼儿可优先就读公立幼儿园,每个幼儿可依所读幼儿园获得同先前阶段同样的学费补助。第四阶段要等待时机再行实施。

　　三、《扶幼计划》存在的若干问题

　　《扶幼计划》出台后陆续受到台湾一些研究者的质疑。首先一些研究者认为扶幼计划对“弱势”的界定不够明确。扶幼计划服务对象为地区弱势及经济弱势两类幼儿,地区弱势可能是经济弱势的重要原因,但不是惟一原因,例如离岛地区不一定全部都是经济弱势,将其全部纳入扶助对象不尽合理。另外,对于经济弱势的定义局限在低收入家庭幼儿及中低收入家庭幼儿也不准确,因为以台湾地区社会经济结构的发展状况看,有的家庭虽不符合低收入家庭标准,但的确是经济及文化弱势家庭,如单亲幼儿,《扶幼计划》未能将这部分家庭纳入扶助计划,因而值得进一步探讨。

　　其次,《扶幼计划》由《国民教育幼儿班实施计划》修订而来,计划内容仅有“补助五岁弱势幼儿学费”一项与扶助弱势幼儿有关,其余大部分计划仍为义务教育向下延伸一年的政策内容,因此“扶幼’,有些名不副实。在补助方面,由台湾政府对适龄的幼儿提供现金补贴,让家长自由选择幼儿园就读。这样直接的现金补贴有可能会带来一定的弊端,如家长可能挪为他用,或家长为了获取差额,刻意选择低收费低品质的幼儿园,或与幼儿园串通开假的入学证明,这都可能会影响现在的幼教生态。

　　第三,台湾的幼儿园在乡镇以公立幼儿园所为主,在城区以私立园所为主,而试行该计划的园所数量是城区多余乡镇,致使乡镇幼儿的教育选择机会比城区少,而且以公立幼儿园为主要供给机构的计划推行方式,也可能会引发不正当的、激烈的幼教市场竞争。此外,《扶幼计划》为新增的公立幼儿园采用聘任制,实行一年或两年一聘,可能导致地方政府需要每年重新招考教师,加上各地聘用期限和新教师到职时间不尽相同,有可能会造成幼儿园在招生、教学与行政管理上的衔接困难。

　　四、借鉴与启示

　　(一)加大对经济文化落后地区的学前教育投入

　　在强调教育机会公平的今天,我国学前教育领域的不公平现象已成为一个不容回避的客观事实。我国不仅东部、中部、西部不同地区间的幼儿教育差别大,而且同一地区城乡幼教水平以及各级别园所之间的教育质量差距也很大。2005年11月,教育部发布的《中国全民教育国家报告——聚焦农村教育》指出,农村仍有19%的儿童还没有条件接受学前教育。与此同时,我国还是一个教育经费严重不足的国家,教育经费只占世界教育经费总量的1%,却被用于占世界20%左右的教育对象。在这有限的公共教育经费中,又只有1.3%左右才被用于学前教育。这必然导致地域之间、幼儿园之间、弱势群体和普通幼儿间的分配明显不公,存在教育资源优先向城市、发达地区倾斜的趋势。如2001年一项对14个省市的调查结果表明,学前教育近70%的财政拨款用于城市和县镇公办园,农村学前教育经费主要靠农村自筹。2004年,西部地区幼儿园教育经费总数为149.40亿,仅占全国教育总经费和全国幼儿园教育经费的0.26%和20.50%。台湾《扶幼计划》向经济弱势地区幼儿提供经费补助的经验提醒我们,要想从总体上促进学前教育发展,促进教育公平的实现,政府就应将教育资源和教育经费更多地向处境不利的儿童倾斜,依据不同地区的经济发展水平,大力扶持农村地区和欠发达地区的幼儿教育事业,给予他们不等的教育补偿,以此缩小城乡之间、发达地区与贫困地区之间在学前教育方面的差距。

　　(二)通过立法确立为处境不利儿童提供教育补偿的制度

　　《扶幼计划》作为台湾的一项重要教育扶助政策,台湾政府不仅为保证《扶幼计划》的顺利施行而专门设立了诸如政策推动委员会及工作小组、专业研发小组等多级管理机构,还不断出台多部法律和草案给予《扶幼计划》的实施以制度保障,其中较有代表性的有《儿童教育及照顾法案》(2007)和《教育经费编制与管理法》(2000)。我国目前有关学前教育的政策法规还不健全,对学前教育事业的监管力度还不够,针对我国经济文化发展不平衡以及处境不利儿童(如西部农村幼儿、少数民族地区贫困幼儿、城市贫困儿童、留守儿童、特殊家庭儿童、特殊儿童等)的受教育现状的制度和法规还十分匮乏,因此,当前十分有必要制定保障处境不利幼儿受教育机会的政策和计划,通过立法建立弱势幼儿群体的教育补偿制度,以促进弱势幼儿群体早期教育的发展。

　　(三)加快学前教育纳入义务教育范畴的进程

　　《扶幼计划》强调政府有责任为五岁幼儿提供充分的人园受教育机会,实施一种免费的、非义务性质的国民教育向下延伸一年的计划。对此,家长有权利决定是否让幼儿接受政府提供的五岁入园服务。不过我们认为,要想从根本上保证弱势幼儿的人园机会,就应将学前教育纳入义务教育范畴,充分保障他们的受教育权。目前,将学前教育纳入义务教育正成为一个世界性的发展趋势。不少发达国家对学前教育实行全免费教育政策,把学前一年纳入义务教育系统。如在法国,学前教育是初等教育的组成部分,学前教育虽然不是强迫的,但是免费实施,所有2-7岁的儿童均可就近上幼儿学校。从实际情况考虑,我国作为一个发展中国家,经济水平远未达到为每一个儿童提供免费的学前教育的程度,但将学前教育纳人义务教育范畴有助于改变学前教育发展落后的现状,加快农村学前教育的发展,缩小学前教育发展的城乡差距,促进教育公平,因此我们还是应加快相关立法,将学前教育纳入义务教育。

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