《石油天然气管道保护法》等法律法规针对管道储运企业依法合规经营相关重点问题，并未予以明确，相关条文在法律适用上仍然存在争议。本文对管道储运企业准入行政许可、管道用地、管道安全保护和管道特种设备安全管理等重点问题进行研究，并提出相关立法建议。
原油管道储运企业合规经营若干立法问题研究 孔鲁元
《石油天然气管道保护法》等法律法规针对管道储运企业依法合规经营相关重点问题，并未予以明确，相关条文在法律适用上仍然存在争议，鉴于当前国家正在制定《石油天然气法》，并启动制定《石油天然气管道保护法》实施细则相关工作，据此，本文就原油管道储运企业在合规经营上面临的四项具体问题进行研究，并提出立法建议。 一、原油储运企业准入类行政许可 （一）背景现状 原油储运企业当前应当办理的工商登记前置行政许可为三项，即根据《危险化学品管理条例》办理的危险化学品经营许可证和根据《原油市场管理办法》办理的原油销售经营批准证书、原油仓储经营批准证书。 （二）存在的问题 1.原油储运企业当前缺乏全国统一的准入机制，国家对原油储运企业的准入行政许可、注册资本、经营能力、安全环保管理机构设置等要求均无限制，当前存在部分私营企业不具备开展原油储存经营服务条件开展营业，存在经营和安全隐患。 2.危险化学品经营许可证的办理和监管原则为“属地办证、沿途监管”，只能在原油储运企业的注册地办证，且最高层级的发证机关仅为设区的市一级安全监督管理局，而长输管道往往跨市乃至跨省，管道沿途各地安监局的监督管理职责不明确。发证机关往往认为无法有效的进行监管，个别地方甚至拒绝发证。 3.从立法本意来说，获利的行为才可称之为经营，但管道储运企业的主要获利渠道为根据国家发展改革委有关文件中的收费标准，收取管输费，而并没有在原油销售和仓储中获益，因此是否仍需办理原油销售经营批准证书、原油仓储经营批准证书，在实践中存在争议。 （三）立法建议 建议通过石油天然气立法，由国家能源局建立统一的原油储运企业准入行政许可，以原油储运企业的所有制形式、注册资本、经营能力等事项为基础，基于“先到先得”原则，设计准入门槛。同时与国家市场监督管理总局和商务部对接，探索实现由国家能源局办理统一的原油储运企业资质后，危险化学品经营许可证和油销售经营批准证书、原油仓储经营批准证书与之“多证合一”的可能性。同时明确，原油储运企业所属工商注册的分支机构从事经营活动，是否影响另行办理准入行政许可的问题。 二、管道建设和管道建设用地问题 （一）背景现状 我国管道储运企业在2000年左右以后建设管道，管道工程均为管道建设期临时占地，管道铺设完成后永久使用管道占地；之前老管道均为以授权经营的形式享有管道外延两侧各一米宽度土地的使用权。 （二）存在问题 1.由于《石油天然气管道保护法》第14条规定，建设管道影响土地权利人使用土地的，应当按照管道建设时的用途予以补偿，因此管道储运企业与所属新建管道上土地权利人的利益矛盾较为突出。土地权利人阻碍管道巡护、强行在管道安全保护距离内建房的情况时有发生。 2.由于新建管道未取得途经土地使用权，因此管道建设合法性的唯一凭据即为标明管道路由的建设工程规划许可证和有关验收手续。但在现实操作过程中，由于规划手续的变更程序较为复杂，而管道建设期间因客观原因改变线路的情形比较普遍，导致管道的规划手续办理普遍滞后，甚至部分老管道至今无法办理规划手续。 3.我国南方等地区“寸土寸金”，管道建设路由稀缺，由于管道建设不能为各地带来直接经济利益，因此部分地方政府不支持管道建设。同时，国家对能源通道和管廊管理缺乏管理机制，部分管道建设没有路由，影响国家能源的高效利用和能源安全。 （三）立法建议 1.明确新建管道的地下通过权，由国家确定补偿标准后，通过原油储运企业委托国家统一出面与土地权利人签订地役权合同的形式，对土地权利人支付象征性对价。同时管道企业就地役权向不动产登记部门以他项权利的形式办理不动产登记，获得管道占地的物上权利。 2.建议通过立法明确不享有土地使用权管道的规划手续的办理要求，统一规划手续的办理流程和办理内容。建议原油管道建设过程中，建设工程规划许可证和规划验收手续合并办理。 3. 建议在立法中明确所有列入国家规划或由国家能源局批准的长输管道项目，地方政府在支持项目建设上的责任。建议国家层面对能源通道进行整体规划，并且出资在部分路由资源稀缺地区建设综合管廊带，由管道企业交费后使用。 三、管道储运安全保护问题 （一）背景现状 2010年《石油天然气管道保护法》颁布后，针对管道安全问题有了明确的法律依据，但该法在实施上仍然存在一定问题，亟待予以明确。 （二）存在问题和立法建议 1.建立油气安全问题争议裁决和调解机制。管道周边的易燃易爆区域（如加油站、油库）和光伏电站等发电设备的安全与保护距离，建议立法明确争议解决机制，确定核定安全保护距离的政府责任部门和工作机制。 2.建议将管道中心线两侧五米的距离设计为弹性距离，若客观情况无法达到上述要求，且无安全隐患的，确定工作流程，由管道保护主管部门予以确认。 3.建议进一步明确管道企业在管道管理中人防、技防、物防等企业治安保卫主体责任的内容和标准，避免公安机关将管道企业的治安保卫责任进行扩大解释。 4.针对原油罐区的保护，出台专门性的规定已于明确。具体内容包括原油罐区与其他民用建筑的安全距离，以及原油罐区与其他危险化学品设施的安全距离。对原油罐区（包括首未站）周边企业、居民生产生活对罐区安全有影响的动火活动（如燃放鞭炮）加以限制规定。 5.进一步明确管道应急抢险区域协同机制，分片区建立油气管道抢维修中心，针对阻拦管道抢修和抢险的行为，明确政府管理部门和法律责任，确保及时排除安全隐患。 四、管道储运特种设备管理 （一）背景现状 2013年《特种设备安全法》颁布后，原油储运企业的站内工艺管道和站外长输管道被纳入特种设备进行管理，根据法律规定，应当办理使用登记、进行定期检验以及相关人员应当取得资质。 （二）存在问题 原油储运企业站内管道和长输管道由于设计标准和使用特征等原因，部分管道无法根据现有特种设备管理规定进行使用登记，无法进行定期检验。 （三）立法建议 建议为原油管道企业的特种设备管理出台专门性规定，进一步细化原油压力管道的使用登记、定期检验和有关管理人员、操作人员的取证问题。在符合特种设备安全法的前提下，体现原油压力管道的特殊性。 （作者单位：中国石化管道储运有限公司武汉输油处）
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