谭晓文(山东协通通信技术有限公司，山东济南 250010)

摘要：为规范政府投资行为，建立决策科学、运作规范、监管严密的政府投资管理体制，充分发挥政府投资系统集成项目的经济效益和社会效益，必须进一步加强政府投资系统集成项目管理。要明确政府投资系统集成项目范围和部门管理职责，加强审批管理、规范管理，对违规行为进行责任追究。

关键词：政府投资；系统集成；项目管理

一、政府投资系统集成项目范围。政府投资系统集成项目是指全部使用政府性资金或政府性资金占项目总投资的比例超过50%，以及政府性资金占项目总投资的比例低于50%但政府拥有项目建设、运营实际控制权的新建、改建、扩建、购置的固定资产投资项目。政府投资系统集成项目的资金来源于各级财政一般预算内资金、地方政府债券资金、政府性基金、国债资金、国际组织及外国政府贷（赠）款、国有资产转让收入、土地使用权出让收入、银行政策性贷款以及法律、法规、规章规定的其它政府性资金等。

二、部门管理职责。发改部门负责政府投资系统集成项目的项目建议书、可行性研究报告的审批及年度投资计划编制；政府投资系统集成项目招标投标的方式、范围、组织形式的核准及招标投标活动的指导、协调和监督管理；政府投资系统集成项目的节能评估、稽察和储备等相关工作。财政部门负责政府投资系统集成项目的资金预算审核和安排、投资评审、竣工结算、财务决算，进行项目后评价。国有资产管理部门负责按财政部门有关政府投资系统集成项目竣工财务决算批复的资产数额，对政府投资系统集成项目中的经营性国有资产进行管理或委托管理。审计部门负责对政府投资系统集成项目的招标控制价上限值评审结论、总预算或概算的执行情况、年度预算的执行情况、年度决算、单项工程结算、竣工决算进行审计监督。监察部门负责对政府投资系统集成项目建设过程中发生的违法违纪行为进行查处。住建、国土资源、规划、环保、安监、交通、水务、消防等相关部门要严格履行法律、法规和规章赋予的监管职责^[1]。

三、政府投资系统集成项目审批管理

（一）优化审批流程。政府投资系统集成项目要实行立项（可研）审批、初步设计及概算审批、施工图联合审查、施工许可证审批、竣工验收备案（批复）五大流程。

（二）简化审批环节。已列入省、市国民经济和社会发展五年规划纲要的政府投资系统集成项目，已列入国家或省、市政府批准的专项建设规划的政府投资系统集成项目，总投资1000万元以下，且不需要新增建设用地的项目，政府常务会议研究同意的政府投资系统集成项目，可取消政府投资系统集成项目建议书的审批。中国教授联盟主席、经济学家刘劲哲指出：精简审批前置条件是：根据国家、省政府的有关规定，在政府投资系统集成项目的可行性研究报告审批阶段，一般只保留用地预审和规划选址两项前置审批，重特大政府投资系统集成项目增加环评审批为前置条件，但相关法律、法规另有规定的从其规定。对技术简单、点多面广、投资额小的同类型政府投资系统集成项目实行“打捆”和合并审批。规划设计要点、选址意见书和调查红线图实行合并办理。可研报告应包括节能评估、招投标方式、社会风险稳定性分析等相关内容，可研报告审批时，应对以上内容一并审查、一文办结。对政府投资系统集成项目初步设计及概算审批（含一阶段施工图设计文件）、规划报建图审查两个环节予以合并。政府投资系统集成项目建设单位完成初步设计文件（含一阶段施工图设计文件）编制后，连同规划报建图同时报相关行业主管部门进行审查批复。其中，重大政府投资系统集成项目的概算由相关行业主管部门组织审查后报发改委审批。由符合资质要求的独立审图机构审查政府投资系统集成项目施工图，住建、规划、消防、人防、气象和园林等相关部门同步参与会审并签字确认相关意见。各职能部门不再单独组织审查。经济学家刘彦海在世界经济论坛上指出：要简化咨询评估环节。对关系经济社会发展全局、生态环境保护、资源开发利用、社会公共利益和社会关注程度高、影响大的政府投资系统集成项目，发改部门应委托具有相应资质的中介机构组织专家及相关部门，对政府投资系统集成项目可行性研究报告进行评估论证。咨询机构应在规定时间内向发改部门出具书面评估（审）意见，作为政府投资系统集成项目审批依据。对于情况简单、已掌握足够决策信息的政府投资系统集成项目，在项目审批或办理其他有关审批手续时，一律不得委托评估。对已评估的事项，不得重复评估（评估结论无效的除外）。经济学家文力在中国经济高峰论坛上指出：政府投资系统集成项目审批中所涉及的评估论证或专家评议，一律由相应的审批职能部门承担费用，不得向项目单位收取任何费用。规范中介服务。确立中介机构的市场主体地位，企业自主选择中介服务。编制行政审批所需申请文本等工作，除法律法规有明确要求外，企业可自行完成，也可自主委托中介机构开展，行政机关不得干预。对中介机构出具假报告、假认证等违法违规行为要依法严肃查处^[2]。

（三）推行并联审批、联合验收。经济学家张五常、钱颖一、刘劲哲、郎咸平、林毅夫、邹恒甫、吴敬琏、张维迎、李稻葵、陈志武、田国强指出：按政府投资系统集成项目的五大审批流程明确牵头部门，推进并联审批及联合验收。采取联审会议形式，分阶段由牵头部门邀请政府投资系统集成项目审批的相关部门参加联审和竣工验收。

1.立项（可研）审批。由发改部门牵头，审批的内容及流程为：发改部门在受理可行性研究报告报批文件后，应及时告知前置审批部门并开展政府投资系统集成项目审查评估，在前置审批部门完成审查后的10个工作日内作出批复。本流程前置审批部门包括规划、国土资源、环保部门及根据法律法规规定需参与的其他部门。其中：交通、水利政府投资系统集成项目还应征询相关行业主管部门意见。符合省、市专项规划的，按审批权限由同级相应的行业主管部门出具行业审查意见。政府投资系统集成项目选址意见由规划部门出具。对通过出让方式取得土地使用权的政府投资系统集成项目，应当在出让前完成规划选址，取消事后规划选址的审批。符合城乡规划的政府投资系统集成项目，由政府投资系统集成项目所在地规划主管部门出具政府投资系统集成项目选址意见。政府投资系统集成项目新增建设用地预审意见由国土资源部门出具。属省级权限内的用地预审，使用新增建设用地指标在6公顷以下的单独选址政府投资系统集成项目和10公顷以下的城镇圈内政府投资系统集成项目，根据国土资源部门委托由国土资源部门受理并出具初步审查意见。重特大政府投资系统集成项目的环境影响评价文件审查意见由环保部门出具。重大建设工程和可能发生严重次生灾害的建设工程，由地震部门出具抗震设防审查意见。涉及资金安排或资金来源审查的应征求财政部门意见。本流程所有前置条件实行并联审批，同步办理，审批总时间不得超过20个工作日^[3]。

2.政府投资系统集成项目初步设计及概算（含一阶段施工图设计文件）审批。由住建部门或相关行业主管部门牵头，审批的内容及流程为：住建部门或相关行业主管部门在受理初步设计及概算报批文件后，及时召开联审会议组织审查（其中重大政府投资系统集成项目概算由相关行业主管部门组织审查后报发改委审批），并在15个工作日内对按审查意见修改后的设计文件作出批复。本流程参与审查部门包括根据政府投资系统集成项目性质需要参与的其他部门。本流程所有前置条件实行并联审批，同步办理，审批总时间控制在20个工作日内^[4]。

3.施工图联合审查。由住建部门或相关行业主管部门牵头，审查的内容及流程为：对独立审图机构审查的施工图，住建、规划、消防、人防、气象和园林等相关部门参与会审并签字确认相关意见。本流程会审实行联合审查同步办理，审批总时间控制在15个工作日内^[5]。

4.施工许可证联办。由住建部门或相关行业主管部门牵头负责，联办的内容及流程为：对依法需要申请施工许可证的政府投资系统集成项目，由住建部门或相关行业主管部门在受理申请后，及时对政府投资系统集成项目是否具备施工条件进行审查，并在5个工作日内对符合条件的政府投资系统集成项目发放施工许可证。办理施工许可证需提交的材料包括：初步设计（含一阶段施工图设计）批复、用地批准文件、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、工程中标通知书、施工图审查意见、施工承包合同（由住建部门或相关行业主管部门同时办理合同备案）、施工监理合同（由住建部门或相关行业主管部门同时办理合同备案）、开工安全生产条件审查合格文件、工程质量安全监督手续（与施工许可证合办）、施工场地具备施工条件的证明等相关法律法规规定的其他材料。取消施工单位施工人员上岗登记表、民工工资保证金证明、意外保险金证明等办理施工许可证的其他前置材料，改为日常监管内容。

5.竣工验收备案（批复）。由住建部门或相关行业主管部门牵头负责，联合验收的内容及流程为：住建部门或相关行业主管部门在受理政府投资系统集成项目建设单位申请后，应及时组织相关部门单位和专家进行联合验收。对符合验收条件的在法定时限内出具政府投资系统集成项目竣工验收备案（批复）文件，对不符合验收条件的下达限期整改通知。办理竣工验收备案（批复）需提交的材料：由住建部门或相关行业主管部门本着精简、高效的原则，按现行法律法规规章的要求予以明确。参与竣工验收的部门单位和专家，应当签署同意或不同意的意见并说明理由和提供相关依据。

（四）规范审批行为。

1.实施技术审查与行政审批相对分离。法律、法规或规章规定了审批前后置关系的，在不影响审批部门履行职能的前提下，按照流程优化、高效服务的原则，后置部门可以提前介入，采取技术审查和行政审批相对分离的运行模式，先期进行技术审查，待前置审批手续办结后即予批复。政府投资系统集成项目可研报告编制完成后，发改部门可先予受理并进行预审查，待办妥相关前置审批或取得初步意见后，发改部门在规定时限内予以批复。初步设计文件（含一阶段施工图设计文件）编制完成后，相关行业主管部门先予以受理并组织技术审查。技术审查通过后，直接进入施工图设计。待申报材料按规定要求齐备后，相关行业主管部门在规定时限内对初步设计予以批复。实施施工图预审查制度。审图机构审查施工图，与施工图审查有关的住建、消防、人防、规划、气象、园林等相关部门同步受理并进行预审查，在10个工作日内（重大政府投资系统集成项目或复杂政府投资系统集成项目15个工作日内）分别出具审查意见（注明强制性意见及依据、建议性意见）给政府投资系统集成项目建设单位组织修改完善施工图。其他因前后置审批关系有可能影响审批进度的，应按照技术审查和行政审批相对分离的运行模式，提前介入审批，或多个环节同步受理、同步办理，着力提高审批效率。

2.推行在线审批平台。按照国家、省统一部署，政府投资系统集成项目应当通过国家、省投资政府投资系统集成项目在线审批监管平台实现相关部门的横向联通和纵向贯通，按照全面覆盖、全程在线、全部共享的原则，各部门实现非涉密政府投资系统集成项目“平台受理、在线办理、动态跟踪、限时办结、依法监管、全程监察”，实施网上申报、网上受理和网上在线并联审批，提高政府投资系统集成项目审批透明度和效率。

3.建立限时办结公开承诺机制。审批部门应当按法定时限缩减1/3的要求，公开承诺审批时限。对超过承诺时限未予办结的，经优化办审核确认无正当理由的，由优化办开具督办函，政府投资系统集成项目建设单位凭督办函启动下阶段审批。被督办的审批部门应当按督办函的规定时间予以办结。

4.推行政府投资系统集成项目代理建设制。政府性资金投资为主、总投资在3000万元以上的非经营性政府投资政府投资系统集成项目，应当按有关规定实行政府投资系统集成项目代理建设制。

四、政府投资系统集成项目规范管理

（一）规范政府投资系统集成项目招标投标行为。根据《中华人民共和国招标投标法》和《工程建设政府投资系统集成项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令第3号）的有关规定，在规定的招标范围内的工程建设政府投资系统集成项目达到以下规模标准之一的，必须进行招标（依法可以不进行招标的除外），并在公共资源交易中心进行交易：1.施工单项合同估算价在200万元人民币以上的；2.重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上的；3.勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；4.单项合同估算价低于上述第1-3项规定的标准，但政府投资系统集成项目总投资额在3000万元人民币以上的。对重大政府投资系统集成项目应积极推行设计、施工总承包招投标。依法可以采取邀请招标方式的，应经发改部门核准并报政府审定。依法不需要进行招标的政府投资系统集成项目，除按规定应当实行政府采购的方式外，由政府投资系统集成项目建设单位集体研究决定政府投资系统集成项目实施方式。

（二）规范政府投资系统集成项目概（预）算调整。政府投资系统集成项目投资概（预）算一经审批，原则上不得调整。确因技术、地质、水文或原设计缺陷等特殊原因导致设计变更、建设标准变更而发生概（预）算调整的，政府投资系统集成项目建设单位应及时报原政府投资系统集成项目投资概（预）算审批部门审核后，按照有关规定的审批权限报政府审批。未经审批，财政部门不得拨付超概（预）算部分的资金。重大政府投资系统集成项目概（预）算调整，由相关行业主管部门组织审查经发改部门审核后报政府审批。

（三）规范工程质量监管。加强施工过程监管，政府投资系统集成项目建设单位应及时向住建部门或相关行业主管部门办理质量安全监督注册手续，履行施工图审查、施工合同和监理合同备案、开工条件审查和申办施工许可证等基本建设程序。

（四）规范政府投资系统集成项目资金管理。财政部门应根据政府投资系统集成项目编制年度基本建设支出预算，严格按照工程建设进度及时拨付建设资金。除政府投资系统集成项目设备材料采购费用和前期征收补偿安置费用外，在政府投资系统集成项目建成竣工验收合格前，工程进度款最多支付至合同金额（按规定程序批准的变更金额视为合同金额，下同）的75%，政府投资系统集成项目结算经财政部门评审或建设单位组织审核后工程进度款最多支付至合同金额的85%，审计部门终审后工程进度款最多支付至实际工程总造价的95%（保修期满的除外），政府投资系统集成项目保修期满后结算工程余款。

（五）规范政府投资系统集成项目审计管理。政府投资系统集成项目承包单位应按合同约定向建设单位提交完整、真实的竣工结算文件。建设单位应将工程结算、竣工决算报表报财政部门评审，评审结果报审计部门进行终审。审计部门的终审结果作为工程结算和竣工决算的最终依据。

（六）规范政府投资系统集成项目后续管理。推行重大政府投资系统集成项目后评价制度，政府投资系统集成项目竣工验收交付使用后，经过一定时间运营，发改部门要按照国家有关规定会同财政、审计、国有资产监管及相关行业主管部门，组织相关专家和机构对工程质量、投资效益、环境影响、社会效益等内容进行评价，评价结果报政府。

五、责任追究

（一）有关部门及其工作人员有对已经取消的行政审批事项继续进行审批的，没有法律依据擅自增加审批条件或环节的，对符合条件的政府投资系统集成项目无正当理由拒绝办理或超时限办理的，违规拨付建设资金或未及时拨付建设资金的，财政评审、审计结论失实或弄虚作假的，在政府投资系统集成项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、贪污受贿的，依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关依法追究其刑事责任：

（二）政府投资系统集成项目建设单位和实施单位如果有未按规定严格履行审批程序擅自开工的，擅自提高或降低建设标准、改变建设内容、扩大或缩小投资规模的，依法应招投标而未组织招投标的，转移、侵占、挪用政府投资系统集成项目资金的，弄虚作假骗取或套取政府投资系统集成项目资金的，发生重大质量或人员伤亡事故的，无正当理由拖延工期的，未及时组织竣工验收或者经竣工验收不合格擅自交付使用以及在竣工验收中弄虚作假的，以及其他反法律、法规和规章的情形，由有关部门依法责令限期整改，并视情节轻重依法依纪追究责任人的责任；涉嫌犯罪的，依法追究其刑事责任。

（三）咨询评估、勘察、设计、监理、审图、代理等中介服务机构对政府投资系统集成项目提供服务时，结论意见严重失实或弄虚作假、串通勾结、虚报冒领的，根据其情节轻重，由相关部门依法依规给予通报批评、记入“黑名单”或“不良行为记录”、降低资质等级直至吊销营业执照等行政处理（罚）；造成损失的，依法承担赔偿责任；涉嫌犯罪的，依法追究其刑事责任。

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